本文是一篇法律论文，笔者在对农村承包地民主调整制度进行了较为深度的研究后，剖析现行制度中存在的问题，并结合实践中存在的具体实施问题，提出解决问题的对策。
一、农村承包地民主调整的内涵与意义
（二）农村承包地民主调整的概念与体系
1.农村承包地民主调整的概念
承包地民主调整是基于民事主体的意思自治而产生的土地承包关系的变动，因此承包地民主调整通常应属于民事法律行为。但其特别之处在于，第一，民主调整程序需要集体决议和行政审批，由此说明此种法律行为兼具了民事与行政的双重属性。但当发生违法时，救济手段仍是民事，因此进一步说明其民事属性。第二，其意思自治的主体因承包地所有权的特殊性而不同，因此承包地民主调整最终应归属于决议行为或是共同行为。承包地民主调整作为承包地调整中的一个分类，被明确规定在《农村土地承包法》当中，作为最通常意义下的承包地调整制度。承包地的民主调整是在符合调整条件的情形下，由民主多数决结合行政审批后方可进行的土地调整，民主调整与自主调整相对应，在承包关系稳定的基础上，强调承包地的所有权归集体所有，其调整关乎所有成员的利益，因此由成员民主决议通过方可进行，更具民主精神。
自2013年保持土地承包关系长久不变就一直作为限制承包地调整制度适用的核心政策，在最新出台的2025年中央一号文件中，依旧将保持稳定，有序推进延包作为土地调整政策的方针。可见，国家长久以来一直以稳定承包地为基础，在特殊情况下才对需要的小范围承包地进行调整，但这种区分只是对现象进行表述，并未涉及承包地民主调整的本质。承包地并不单纯是一种土地类型，它是承包方与发包方通过签订土地承包合同，确立土地承包经营权归属这一法规关系的客体。因此对承包地概念的理解，应在此基础上进行挖掘。
三、农村承包地民主调整的实证分析与适用困境
（一）农村承包地民主调整的实证分析
1.晋蒙冀三地访谈情况分析
现行立法之所以存在问题，可能是因为法律自身的滞后性造成的，但也可能是成文法与现实之间存在差距所造成的。若想消除两者之间的差距，需从清晰了解问题的真相出发。我国现在的农地政策与现实存在较大偏差，在实践中随着承包期限的不断延长人地矛盾也呈现出加重的趋势，在承包关系看似稳定的表面下实则蕴藏着巨大隐患。因此应深入农村对承包地民主调整问题进行实地调研，这无疑是解决农村土地问题最好的方式。
2023年6月笔者从内蒙古自治区中西部的乌兰察布市出发，沿途经过锡林郭勒盟、赤峰市，最终到达通辽市。主要调研了乌兰察布市卓资县及兴和县、赤峰市敖汉旗、通辽市科尔沁左翼中旗的下辖20多个行政村；2024年5月笔者前往山西省昔阳县大寨村、五家坪村和河北省晋州市周家庄乡进行了调研。2024年8月笔者前往内蒙古自治区呼和浩特市新店子镇黑石兔村、舍必崖乡大甲赖村，通辽市开鲁县东风镇七家子村进行调研。这三次调研全部以访谈的形式为主，在到达每一个村庄后会先找到村委会，与当地的村干部谈话，了解当地的人口、耕地面积、宅基地面积、集体经济发展情况等基本信息，再询问他们对承包地民主调整看法、村内是否对承包地进行过民主调整以及在三轮承包将至的关节点对承包地是否应进行民主调整、如何进行调整的建议等问题。与村干部了解过后再到村民的家中，田间地头找村民闲谈，主要询问他们对承包地调整的意愿。再比较村干部与村民对承包地调整的问题观点是否一致。通过这样的谈话方式，村集体成员就不会顾忌自己可能会说错或是多说什么，都能直言不讳地谈谈自己对承包地民主调整的看法和想法。通过调研我不仅获取了第一手的资料，还让我真实了解了农民的生活，了解了农民对调整承包地朴素的愿景。现笔者结合访谈记录对承包地民主调整制度在农村的情况从三个方面作一阐述。
四、完善农村承包地民主调整制度的完善路径
（一）细化农村承包地民主调整的法定事由
现行承包地民主调整制度首先明确发包方在承包期内不得对承包地进行调整，与此同时列举了因自然灾害被严重损毁的承包地可进行调整的“特殊情形”，并用“等”字扩充了其他可能进行适当调整的特殊情形，大多数地区结合本地区的具体情况均在其《农村土地承包法》实施办法中更详尽地列举了可以进行调整的其他法定事由。对于承包地可进行调整的法定事由在法条中进行细化，不仅能在制度层面完善民主调整制度的体系，也能保障调整制度的实践效果。
不论是《农村土地承包法》中所列举的“特殊情形”，或者是各省在《农村土地承包法》实施办法中列举的其他情形，因土地权属关系明确，因此在法理上而言，可进行调整的“特殊情形”在本质上都是在为承包地调整的合理合法性寻找理由，没有缘由的调整是不合理的，届时承包地民主调整制度可能变成一些人获得利益的工具。因此，应细化承包地民主调整的法定事由，而且应遵循以下基本原则。首先，民主调整的法定事由应严格限制其所保障的目的，即农民的基本生活保障。农村集体经济组织与农民本身存在着相互的权利义务关系，其中保障本集体经济组织成员的基本生活条件是集体经济组织应尽的义务，否则因其不作为而损害组织内部完整性不符合集体经济组织的价值目标。40因此，可进行民主调整的法定事由，应以保障农民的基本生活权利为准。如若不然向下会严重损害农民的基本生活权，破坏集体组织的完整性，向上则可能会使民主调整制度成为他人的获益工具。其次，民主调整可适用的“特殊情形”应以承包人无过错为原则。
（二）健全农村承包地民主调整的正当程序
有关承包地民主调整的程序制度在《农村土地承包法》第27条规定，在明确可进行民主调整的特殊情形后，随即规定了调整的程序。先用两个三分之二的表述来表明调整需经民主决策，再加之行政部门的批准，使得承包地民主调整的程序得以明确。依照这一程序看似已经实现了土地调整的民主性，因为多数需要集体经济组织民主决策的是事项都以村民会议的三分之二或是三分之二以上的村民代表。但在具体的实践中，村民会议以及村民代表会议的召开具有相当的难度，在此基础上，加之行政批准，变相增加了土地民主调整的难度。土地的民主调整作为集体经济组织内部的重要问题，不仅关乎被调整土地的农民，还关系到整个集体的土地调配问题，因此，调整程序的民主性十分关键。应在程序民主的基础上，结合高效的实施办法以完善民主调整程序的制度设计。
土地是农民生存的根本，集体作为承包地的所有权人，对土地进行调整的同时，实际上是对农民权益的调整。因此，应确保农民的知情权、表决权、监督权，完善承包地调整制度的启动程序、表决程序和公示程序，让农民成为民主调整的受益者。具体步骤如下：首先，在准备启动调整制度前，应对民主调整的事由和主要信息提前进行公开。其中包括在村集体内部各户人口数量的即时变化情况，内部承包地数量的变化情况，可供调整的承包地面积和具体位置，以及个别当事的调整主体进行调整的原因、被调整承包地的面积、位置等详尽情况。所有信息应由集体组织同步更新，以便在出现调整承包地的情况时即时作出反应，以实现高效民主决策。42而且应及时与村集体成员就承包地调整事项进行沟通、商议。虽然集体是承包地的所有权人，但是真正享受承包地所带来的利益的是村集体中的每一个个人，村民以承包地为生存根本，两者之间的关系更为直接、密切。
结论
自农村土地承包经营制度建立以来，国家在制定相关法律法规和实施相关土地政策上一直以保持承包关系稳定为总基调。但随着人口增减变化等原因，人地矛盾日益严重，加之近年来农村经济发展需求的变化，使得为保持稳定而严格限制土地调整的做法在实践中越来越不得民心。在对农村承包地民主调整制度进行了较为深度的研究后，剖析现行制度中存在的问题，并结合实践中存在的具体实施问题，提出解决问题的对策。
第一，构建承包地调整制度的理论体系。现在的承包地调整只是承包地调整制度中的一种分类，即“承包地的民主调整”，在理论与实践中，都将其笼统地称之为承包地调整制度。但实际上还存在与承包地民主相对的自主调整，以及依据其他条件进行分类的调整制度。长此以往，承包地调整制度的体系会越发混乱难以建立。因此完善承包地调整制度的体系势在必行，这样做不仅能够使立法内容更加明确，更能在司法实践中辅助法官处理相关纠纷，维护承包关系的稳定。
第二，一味严格延长承包期限、限制土地调整，只能使农村的人地矛盾和土地细碎化问题日趋严重。为维护承包关系从而进一步稳定农村社会，承包地调整制度在很长一段时间仍应以稳定为核心，但是不能仅以延长承包期作为维护稳定的办法。而应在延长承包期的同时完善相应的配套措施，灵活应用承包地调整制度，在维持秩序的基础上更好地保障公平。
第三，在调整中强调民主，务必尊重农民的自主选择权和决定权，适当扩展承包地调整形态。集体拥有承包地的所有权，农民在此基础上拥有土地承包经营权，因此对土地的调整应尊重农民的意思自治，在不损害集体或他人利益的基础上，尊重农民的自主权利。在民主调整中，将决策主体扩大成集体经济组织成员大会。适当扩展承包地调整形态，鼓励农民进行自主调整。
参考文献（略）