本文是一篇法学毕业论文，笔者认为行政协议突破了传统的行政管理方式，让公司企业、社会组织、人民群众参与到社会管理的过程中来，既增加了群众参与社会管理的主人翁意识，又减轻了行政机关的工作压力，提升了管理效果，一举多得。
一、案件基本情况和争议焦点
（一）案件基本情况
2009年8月31日，湖北省荆州经济开发区管理委员会（以下简称荆州开发区管委会）、荆州市人民政府与湖北草本工房饮料有限公司（以下简称草本公司）签订招商项目投资合同和补充合同，对草本公司投资项目及产品等基本情况、草本公司以出让方式获取项目投资所需土地使用权的坐落范围、面积和价格，双方的承诺、奖罚和违约责任予以约定。合同约定双方必须认真履行本合同的各项承诺，如一方违约或未实现承诺，给对方造成经济损失应负赔偿责任；如因违约或不适当履行承诺可能给对方造成重大损失，或者致合同无法继续履行时，对方有权解除合同，并追究赔偿责任。2010年7月4日，草本公司与华神建设集团有限公司（以下简称华神公司）签订了建设工程施工合同，约定由华神公司承建草本公司一期厂房、宿舍的桩基础、土建、钢结构、排水、电气、厂区道路等工程。2011年1月25日，由于草本公司一期基建工程存在质量问题，荆州市建设工程质量监督站对华神公司下达建筑工程停工通知书。此后该建设工程项目一直处于停工状态，草本公司也无后续资金投入。2015年9月23日，荆州开发区管委会向草本公司作出合同自行终止通知书并予以送达。草本公司不服提起行政诉讼，请求依法撤销荆州开发区管委会作出的合同自行终止通知书并判令荆州开发区管委会、荆州市政府继续履行招商项目合同和补充合同约定的义务并且继续交付土地，为草本公司开工创设条件。
（二）裁判要旨
1.一审观点
一审法院荆州市中级人民法院认为，荆州开发区管委会与草本公司签订的招商项目投资合同及补充合同为行政协议，其特征之一就是必须贯彻行政优益性原则，即行政协议当事人的地位不完全平等，行政主体享有合同履行的指挥权、监督权，可以根据国家管理和社会共同利益的需要单方行使合同变更权和解除权。根据本案查明的事实，草本公司在前期投入一部分资金后无后续资金投入，使得已经取得的土地长期处于闲置状态，投资项目也一直未予启动，已构成对合同的违约。荆州开发区管委会为了更好地实现投资开发目的以及社会公共利益的需要，作出合同自行终止通知书，单方终止与草本公司所签订的招商项目投资合同及补充合同，是行使行政优益权的行为，合法有效，合同至此依法予以解除。荆州中院判决驳回草本公司的诉讼请求。
2.二审观点
草本公司不服，提起上诉。湖北省高级人民法院二审认为，荆州开发区管委会与草本公司签订的招商项目投资合同及补充合同，是荆州开发区管委会出于行使行政管理职能、完成行政管理目标的目的而签订的，属于行政协议。在行政协议的履行过程中，行政机关享有优益权，可以基于行政管理和公共利益的需要变更或解除协议，不必征得合同相对方的同意。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。湖北高院判决驳回上诉，维持原判。
二、案件分析及一般原理
（一）案件分析
1.案件事实分析
本案是一起典型的行政协议纠纷案件。行政机关荆州开发区管委会出于招商引资、促进当地发展的目的与行政相对人草本公司协商一致签订《招商项目投资合同》这一行政协议。荆州开发区管委会享有行政协议中的多项行政优益权，其中本案体现较为明显的，一是对草本公司的指导和监督权，督促其履行合同义务，给予其必要的指导和帮助；二是对行政协议的单方解除权，在合同履行时出于社会公共利益，可以直接解除协议[1]，同时给予草本公司相应补偿。另外，双方都必须按照《招商项目投资合同》的约定履行义务，若其中任何一方发生违约情况，另一方都有权利按照合同条款要求对方承担违约责任或者解除合同[2]。本案中，由于草本公司项目停滞四年有余，荆州开发区管委会作出解除合同的决定并且送达。草本公司不服，故诉至法院要求继续履行合同。一审和二审法院的裁判结果虽然是正确的，但是在一审和二审的裁判说理中认定草本公司的停工行为违反行政协议约定构成合同违约的同时，又认定荆州开发区管委会具有法定的行政优益权，认为其行使单方解除权是行政协议解除的理由，这种说理是相互矛盾的。再审审查法官围绕荆州开发区管委会单方解除行政协议之行为的属性展开了分析，针对草本公司申请再审时提出的荆州开发区管委会行使行政优益权单方解除案涉协议时未履行说明理由、听取意见等正当程序的申诉意见，再审审查法官将其认定为民事法律框架内的解除行为，使行政机关规避了正当程序的约束，让判决结果更加具有合理性和说服力。
（二）一般原理
1.行政协议的构成和属性
行政优益权是一个舶来品，作为法国行政法中行政机关的特有权利，在我国行政协议研究的起步阶段被引入，并最早在王名扬教授的《法国行政法》中得以介绍。行政协议中，订立的双方即行政机关与行政相对人均承担行政法规定及双方约定的权利与义务，订立协议的目的就是为了完成社会管理的目标或者保护公共利益[1]。行政协议在我国经济高质量发展的背景之下必然会在社会管理中被广泛运用。随着经济社会的不断变革，政府管理社会的理念和手段也不断改变，从一开始的以政府为本位，到现在的以人民为本位，这是政府利用公权力使人民群众服从管理到政府服务于人民的生产生活需要的重大转变。政府管理模式的转变也意味着行政机关与行政相对人地位的平等，意味着社会公众越来越多地参与到行政管理的过程之中，这对提高人民参与社会治理的积极性和使公共资源广泛服务群众具有很大益处。而且对于政府来说，这也能对职能行使带来很大帮助，可进一步深入推进服务型政府建设和营商环境的加强。行政协议也能让市场在行政管理过程中的资源得到最优的选择和配置，对于推动生产要素的公平合理竞争和经济高质高效持续发展具有十分重要的意义。
行政协议的构成，要看其主体、内容、双方的权利义务等来进行判断。我国行政诉讼法解释规定了行政协议的具体内涵[2]，是对行政协议的一种明确。由此可见，行政协议的构成要件包括以下几种：一是行政协议的一方当事人必须是拥有国家法律赋予的行政权力的行政机关；二是行政协议订立的目的要是为了实现社会管理和服务的目标，达到维护公共利益的效果；三是行政协议的内容一定要包括行政法意义上的双方需要承担的权利义务要求；四是签订行政协议的行政机关与相对人要进行自愿平等的协商并且意思统一[3]。人民法院审理行政协议案件，首先应当判断该协议是否属于行政协议，进而纳入行政诉讼予以实体裁判。上述四点是行政协议是否成立的构成要件，而行政优益权不仅是行政机关的特别权力，也是区分其与一般民事合同很突出的一点。行政协议中一般规定的都是行政法上的双方能够履行的权利和义务，与行政机关和其他主体依据民事法律法规而订立的合同是不同的[4]。行政法意义上的权利和义务可从行政职权如何行使、优益权是否被协议约定或法律规定等方面进行判断。
三、案件引发的法律思考 .................................... 19
（一）我国行政优益权规制存在的问题 ........................................ 19
1.行政优益权的行使程序不规范 ............................................19
2.行政优益权的事后救济手段单一 ............................ 19
结论............................... 30
三、案件引发的法律思考
（一）我国行政优益权规制存在的问题
1.行政优益权的行使程序不规范
目前在我国司法实践中，行政优益权的行使程序不是很规范，从而引发的行政机关对行政优益权的不合理使用行为有很多，大概可以归纳为以下几种：第一，在行政协议中，某些工作人员以行政机关的代表之身份去行使权力和履行义务，表面为行政机关行使优益权，实际只为谋取私利。第二，在行政协议订立过程中，行政主体有时会将行政处罚、行政许可等其他类型的行政权力以行政优益权的方式掺杂到行政协议之中，或者将其作为一种行政命令，对行政相对人履行合同造成很大负担。第三，行政协议在履行之时，行政主体存在以公共利益等原因变更或者解除合同的可能性，但并未给予行政相对人充分的补偿，导致行政相对人的利益遭受损害。行政机关拥有的监督指导权或者制裁权等行政优益权也时常出现被滥用的情况，从而导致纠纷频发，公共利益受损。第四，行政主体滥用行政优益权的情形不仅体现在行政机关作出的某些行为，有时也体现在行政机关不以积极的态度行使行政优益权[1]，这对公共利益的维护没有好处，而且也不利于行政协议目的实现。
2.行政优益权的事后救济手段单一
在行政协议中，行政相对人既拥有个人合法权利和协议规定的权利，也要履行行政协议规定的义务，并且在行政机关行使行政优益权时应当进行配合。行政相对人也有权利通过各种方式来捍卫自身正当权益，在发生纠纷时应该给予其相应的救济。行政协议具有合同属性，相对于其他行政行为而言，对于行政相对人的强制力较弱，双方更倾向于以协商沟通为主，共同促进行政协议目的达成[1]。若在协议履行过程中发生纠纷，双方只依靠诉讼手段解决，那就会造成两方对立的状况，而且会浪费大量的时间成本和诉讼成本，对协议的顺利履行是存在不良影响的。我国的相关法律明确规定了行政诉讼是解决行政优益权纠纷的重要方式，并未明确规定其他解决方式，对于解决行政优益权行使过程中出现的矛盾纠纷十分不利。
结论
我国行政机关作为管理社会和服务群众的最主要部门，怎样以更适合的方式进行社会管理并实现最优效果是其一直探索的方向之一。行政协议突破了传统的行政管理方式，让公司企业、社会组织、人民群众参与到社会管理的过程中来，既增加了群众参与社会管理的主人翁意识，又减轻了行政机关的工作压力，提升了管理效果，一举多得。
行政机关作为掌握国家公权力的机关，在行政协议的履行过程中当符合一定条件时有权行使行政优益权。有权力，就要有制度来监督和制约。怎样使行政优益权真正发挥功效，促进行政协议的合理合法运行具有重要意义。特别是行政协议纠纷可以通过诉讼途径解决后，有关行政优益权的争议纠纷处理备受关注。本文从司法实践中的典型案件出发，引出行政优益权的相关理论及目前法律规定等相关论述，从案件审理的角度出发分析行政优益权行使过程中存在的问题及其规制的完善建议，以期给予未来行政优益权规制的健康发展些许参考。
行政机关行使行政优益权，是为了能够引导相对人更好地履行协议约定的义务，在双方的共同努力下最大程度实现特定的协议目的，从而完善社会管理，提高行政效率。行政优益权作为国家法律赋予行政机关的一种专属权力，其本质是能够达成公共利益的最大程度实现。为此，我们有必要优化行政优益权规制，畅通救济途径，完善司法审查程序，让行政优益权相关纠纷发生时能真正得到更便捷、更高效、更优质的司法救济，让人民群众感受到来自司法的正义感和安全感。
参考文献（略）