管道用地民法调整模式探讨

发布时间:2021-12-31 21:13:31 论文编辑:vicky

本文是一篇法学毕业论文,本文通过对管道用地现状进行分析,结合国外管道建设实践和立法经验,分析我国管道建设实践操作中出现的问题,以期为管道用地机制的构建提供理论支撑。建立管道地役权制度是一项系统工程,在管道地役权的设立上,要明确权利的取得方式、公示方式、权利存续期限、变更方式及权利消灭的情形,并且需要明确当不能协商一致时应该如何取得管道用地的问题。随着法制的不断完善,管道用地必然会有更为明确的法律规定,形成完整的法律体系。


一、司法实践中管道用地引出的民事法律问题


(一)典型案例

1.中国石油化工股份有限公司天然气川气东送管道分公司、巴东县大地实业有限公司相邻土地、建筑物利用关系纠纷案。

2004 年 5 月,巴东县大地实业有限公司(以下简称巴东实业公司)取得巴东县野三关白玉垭砂石料场采矿权并取得采矿许可证,后有效期延续至 2010 年 12月 24 日。2007 年,中国石油化工股份有限公司天然气川气东送管道分公司(以下简称川气东送管道公司)开始铺设天然气管道,管道离石料场的最近距离为 80 米,天然气管道铺设于 2009 年 10 月完工并开始试运行。2009 年 11 月 5 日,巴东县国土局书面通知巴东实业公司砂石料场在 11 月 10 日停产,此后巴东实业公司便未再开采。2010 年,巴东实业公司再次申请延期时,未能获得批准,主管部门建议巴东实业公司另行选址,但允许巴东实业公司开采至 2018 年 12 月。巴东实业公司遂提起赔偿诉讼。

一审法院判决认为,巴东实业公司申请延期没有通过不是其自身原因造成的,而是因川气东送管道公司的侵权行为造成,川气东送管道公司理应承担相应的法律后果。川气东送管道公司在铺设天然气管道时巴东实业公司经营的石料场已经存在,巴东实业公司要求赔偿其在国家允许的开采时间内正常利润的请求,符合法律规定,予以支持。一审判决川气东送管道公司按评估价值赔偿巴东实业公司的经济损失。

川气东送管道公司提起上诉,二审法院判决认为,管道输气行为关系到国计民生、能源安全、环境保护,系社会公用事业,该行为本身不仅不属于违法行为,还受到《石油天然气管道保护法》的特别保护。但涉案的天然气管道铺设时巴东实业公司对野三关白玉垭砂石料场的经营是符合当时的《石油天然气管道保护条例》第 16 条2的规定,故行政主管部门对巴东实业公司砂石料场的经营是许可的,尽管砂石料场与天然气管道的间距不符合《石油天然气管理保护法》第 35 条关于管道保护的规定,但该法于 2010 年 10 月 1 日施行,对本案天然气管道的铺设行为并不具有溯及力,故本案不存在管道铺设行为违法的问题,涉案的管道铺设及天然气输送行为均不构成对巴东实业公司的侵权,双方当事人之间不存在侵权法律关系。根据原《物权法》第 92 条关于“不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的,应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害;造成损害的,应当给予赔偿”的规定,巴东实业公司在川气东送管道公司使用相邻不动产时对造成的损害有获得赔偿的权利。巴东实业公司主张赔偿的法律依据虽然与法律规定其享有的权利基础不一致,但并不影响其依法享有的实体权利。故,二审驳回川气东送管道公司的上诉请求。


(二)管道用地使用权取得民法问题

本文所引案例均是从数量众多的涉管道纠纷中选取的较为典型案件,近些年来,各地法院在审判活动中,出现的油气管道建设与土地使用权人、房屋所有权人及其他权利人出现的排除妨害、侵权等类型的纠纷,大多是因管道用地而引发的权利冲突。以前述纠纷为例,案例一系因相邻关系妨碍不动产权利人利益而引起的损害赔偿诉讼,案例二系当事人认为管道铺设违法而要求清除管线的,案例三为土地使用权人因管道建设影响土地使用功能而诉请给予补偿并拆除管线的案件。每个案例均具有独特的成因,对管道建设涉及的民事法律问题具有典型意义,但纠纷背后恰恰反映了我国管道建设中存在的管道用地取得问题。虽然《民法典》对管道的所有权进行了规定,《石油天然气管道保护法》亦对管道建设和运营保护进行了较为详细的规定,但在我国管道建设实践中,尚没有形成完整的管道建设法律体系,亦没有形成较为一致的管道用地模式,不能在用地前妥善处理相关各方的权利冲突问题,因管道建设引发的利益冲突主要仍依靠事后通过民事诉讼予以解决。从问题的本质上来说,造成这些纠纷的根本原因在于缺乏专门的法律规定,但如果从民法理念出发,管道用地系民事主体之间的权利行使行为,管道用地可通过在现行民法体系中寻找一种妥善的权利设立机制,亦可在一定程度上有效减少此类纠纷。作者认为,管道用地使用权取得的法律问题,在民法上主要表现在管道用地取得方式不明确和协调管道用地权利人之间权利存在冲突存在障碍两个方面。


二、管道用地使用权的法律属性


 (一)管道用地使用权属性的争论

我国的建设项目用地通常都是采用征收的方式取得的,管道建设亦是如此,作为管道附属设施的站场等在地表建设的永久性设施亦是通过征收的方式获得土地使用权,但管道穿越土地并不宜采用征收的方式设立。管道用地不同于其他建设工程用地,管道本身一般仅穿越地下空间,管道并不永久性占用地表土地,地表土地仍由原所有权人或原使用权人继续行使,在管道用地上存在多重交叉的权利义务关系,这也是学界关于管道用地使用权属性存在争论的主要原因。目前较具有代表性的观点有管道通过权、公共地役权和空间建设用地使用权三种观点。

1.管道通过权观点

对于管道用地使用权问题,很多学者都进行了深入的研究,并获得丰富的学术成果。比如有学者从管道通过权利人地表以下土地的客观实际出发,认为管道穿越土地享有管道通过权,管道通过权是油气长输管道公司通过和利用他人所有或使用的土地所取得的相应权利,该项权利贯穿于管道建设、运营、管理的各个阶段,从特征上来说管道通过权是一项具有长期性、限制性的用益物权12。《关于西气东输管道工程用地有关问题的复函》中曾提出的“管道地下通过权”,但是该复函仅适用于“西气东输管道工程”,且该复函亦非法律和行政法规层面的规定,后续的法律修订中,亦未将管道通过权吸收进法律之内。管道通过权作为一种现实考量,对于确认管道用地权利具有积极意义,但是对于管道用地使用权的取得并无实际作用,该观点仅能使既有的权利合法化,对其他管道用地使用权的取得没有帮助。

2.公共地役权观点

管道用地具有公共属性,有学者认为管道用地使用权属于公共地役权范畴13,并进一步将公共地役权区分为公共事业地役权和公众地役权,其中,同时兼具公私法性质的公共事业地役权即可应用于管道用地。我国《石油天然气管道保护法》内的诸多限制性规定实质上即为公共事业地役权的具体表述,但是我国现行立法并未采用公共地役权的概念,而仅是将实践中切实需要的单项权利分别规定于法律条文之内,比如《石油天然气管道保护法》第8条规定的不得危害管道建设、第13条规定的强制性保护距离、第15条规定的不得阻碍管道建设等规定,均是公共地役权观点在法律中的体现。我国作为成文法国家,对于公共利益的保护一般均是通过法律和行政法规的形式体现的,以这种形式出现的地役权往往带有一定的强制性。公共地役权与民法上协商设立的地役权成立机制并不相同,公共地役权要求相关不动产的权利人具有容忍义务,这种义务类似于相邻关系,如管道用地使用权的取得采用公共地役权观点,即是赋予了地役权以一定的强制性,可有效解决现实中广泛存在的地役权无法协商一致的问题,在法律层面为解决管道企业与管道沿线土地的相关权利人利益冲突问题提供依据。


(二)管道用地使用权的属性及法律根据

关于管道用地使用权属性的争论,系因在法律规定的具体权利范围内,尚没有法律对管道用地的属性予以明确,前述三种学术观点中,除了管道通过权系一种确认管道通过权利的折中举措外,无论是公共地役权观点,还是空间建设用地使用权观点,均能从不同角度反映出管道用地使用权的法律属性。管道用地使用权客观存在的法律根据主要来源于《石油天然气管道保护法》,该法第15条第1款规定,管道用地的取得依照土地管理法等法律法规执行,该规定为管道建设使用土地的客观现实提供了法律基础,然而却未指明管道用地的属性,亦未明确管道用地使用权应依何种方式获得。作者认为,从管道用地使用权的性质来说,管道用地使用权本身即与建设用地使用权相同,不同之处在于管道用地使用权是脱离于地表土地而单独存在的,不属于建设用地使用权的权利范围,无法适用建设用地使用权的相关规定,但从管道用地使用权的法律属性上来说仍应定性为一种用益物权。

从管道用地的空间权性质来看,管道作为一种利用地下空间的基础设施,学者提出的空间建设用地使用权无疑是较为理想的解决方式,但是我国法律目前并未承认空间权,现有的建设用地使用权可在地表、地下和地上分别设立的规定,在实践中仍以地表土地为基准,仅限于与地表土地相依附的地下和地上空间,对于脱离地表范围的地上、或地下空间能否设立建设用地使用权尚无法律可以依据。从理论方面而言,如空间建设用地使用权可作为建设用地使用权在空间领域的扩展,自可有效解决管道用地使用权的权利来源问题,理顺管道用地中各方权利人的权利义务关系,但仍需以立法的形式来推动,目前尚无法应用于用地实践。

从管道用地的公共利益角度来看,管道用地使用权虽然涉及公共利益,但管道用地双方即管道企业和沿线的土地权利人之间却均为平等民事主体,二者之间的民事权利分配应通过协商的方式解决,公权力亦应仅在各方协商无法达成一致,管道建设通过协商无法开展,即将对公共利益造成损害的情况下方能介入。纵观我国管道保护的立法进程,无论是原《石油天然气管道保护条例》的维护公共安全目的,还是《石油天然气管道保护法》的维护国家能源安全和公共安全目的,均是以石油天然气管道的保护关系公共安全为出发点。然而,从保护条例到保护法的进步并不止于名称和立法目的的改变,管道保护法在保护公共利益的基础上,删除了原条例管道建设的优先权,将管道工程与其他工程相遇的处理改为协商确定。在西方国家广泛采用的公共地役权制度,在我国理论界的研究亦较为成熟,但我国现行法律并未采纳公共地役权理论,仅在解决某些专门问题时有个别体现公共地役权内容的具体规定。因此,公共地役权观点对于管道用地使用权属性的把握仅具有借鉴意义,亦无法在用地过程中直接予以适用。

法学论文参考


三、管道用地使用权取得的模式选择 ..................................... 9

(一)管道用地使用权取得的不同模式 .......................................... 9

1.管道用地的相邻关系模式 ........................................... 10

2.管道用地的地役权模式 ................................ 11

四、管道地役权的具体制度构建 ............................................... 21

(一)管道地役权的设立审批与登记公示 ..................................... 21

1.管道地役权的设立审批 ....................................... 21

2.管道地役权的登记公示 ...................................... 22

结语 ................................. 25


四、管道地役权的具体制度构建


(一)管道地役权的设立审批与登记公示

1.管道地役权的设立审批

采用管道地役权模式的意义在于由管道企业与沿线土地相关权利人自行协商确定权利内容并设立,以充分体现民法的意思自治原则,使相关权利方实现共赢。管道企业与相关权利人就管道地役权设立和补偿事项达成一致的,管道地役权因协商而设立,自可由各方凭合同直接进行登记公示。然而,依据《石油天然气管道保护法》第 14 条和第 15 条的规定,符合法定条件的管道项目建设,任何单位和个人不得阻碍,也就是说即便在各方就管道地役权设立不能达成一致的情形下,管道企业无论采用何种方式进行管道建设,均会对相关权利人的利益造成限制,形成事实上的管道地役权。为了尽可能在管道施工前解决各方之间的利益冲突,作者认为,在管道企业与各相关权利人无法达成一致时,管道地役权的设立应由相关主管部门予以审批,以平衡各方权利人之间的利益,减少事中发生纠纷和诉讼案件,避免因权利争议难以化解而迟滞管道建设的进程。具体而言,若管道企业通过协商不能与相关权利人就设定管道地役权达成一致时,管道企业则可向有关主管部门申请设立管道地役权。审批的程序应参照《行政许可法》的规定进行,此种审批权可由不能协商一致的土地所在地自然资源管理部门行使,审批的内容则以《石油天然气管道保护法》及有关土地利用的实体法为准,由审批机关对管道建设是否经规划部门批准、管道企业的补偿是否合适、相关权利人不同意设立的理由是否成立等事项进行审查后,作出设立决定。如果相关权利人对决定有异议可通过行政复议或行政诉讼渠道予以救济。

从法律层面而言,符合法定条件的管道建设项目,管道地役权的设立审批,并不存在不予设立的问题,这种审批权亦非是给相关权利人设定义务的行政权利,而是基于对相对人利益的保护,而交由审批机关对于补偿、权利内容等是否符合法律规定进行审查,审批机关需要着重对相关权利人不同意签订地役权合同的理由是否能够成立进行审查,以尽可能在维护公共利益的同时保护相对人的合法权益,避免相对人的利益遭受损害。《石油天然气管道保护法》已经对管道建设和保护的内容作出了相应的规定,行政机关仅需审查管道企业申请的权利内容是否符合法律规定即可,唯一需要予以单独审查的即是协商不一致时对权利人的补偿是否合理。如果审批机关认为,管道企业申请设立管道地役权的内容不符合法律规定或者补偿不合理,可要求管道企业对其提出的合同内容进行修改,并重新与相关权利人进行协商。

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结语

随着社会的进步,土地的经济价值攀升,人们开始思考如何更高效的利用土地,地下油气管道即是土地分层利用的举措之一。管道地役权在我国具有广阔的适用空间,我国《民法典》对土地分层利用的规定还处于笼统和原则性的阶段,不具有实践操作性,这给管道用地带来了诸多问题,需要尽快将其纳入到法律体系之中。本文通过对管道用地现状进行分析,结合国外管道建设实践和立法经验,分析我国管道建设实践操作中出现的问题,以期为管道用地机制的构建提供理论支撑。建立管道地役权制度是一项系统工程,在管道地役权的设立上,要明确权利的取得方式、公示方式、权利存续期限、变更方式及权利消灭的情形,并且需要明确当不能协商一致时应该如何取得管道用地的问题。随着法制的不断完善,管道用地必然会有更为明确的法律规定,形成完整的法律体系。但是由于作者资料收集和实践能力的不足,对论文中的一些问题的分析和观点仍显稚嫩,需要日后予以修正和完善。在今后的学习和工作中,我将继续对管道用地使用权进行思考,希望能对管道用地制度有更深的理解,同时也希望我国管道用地立法能够不断完善。

参考文献(略)

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