第 1 章 绪论
1.1 研究背景
近年来，随着我国经济的快速发展，城市化进程的不断加快，轨道交通在丰富城市居民出行方式方面具有不可或缺的地位。截止至 2019 年年初，在我国大陆地区拥有城市轨道交通的 35 个城市中，拥有运营线路共计 185 条，总长已经达到 5761.4 公里。其中，拥有 3 座及以上换乘站，4 条及以上运营线路，且实现网络化运营的城市达到 16 个，占大陆地区拥有城市轨道交通城市的 45.7%。同时，预计在“十三五期间”的尾声，我国已运营的城市轨道交通运营线路总长度将超过 6000 公里。 随着城市轨道交通的快速发展，其投资压力也在不断加大，2018 年全年城市轨道交通项目建设投资达到 5470.2 亿元， 相比于 2017 年增长了 14.9%；同时，在建城市轨道交通项目线路总长 6374 公里，可行性研究的批复资金总额度累计 42688.5 亿元。由此看出，城市轨道交通项目在急速扩张的过程中，所需的建设资金十分庞大。在建设阶段，传统的政府投资模式已经不能很好地满足如今的项目需求。
中国共产党在十八届三中全会所发布的公报指出，我国要坚持全面深化改革的，将其改革的重点将放在经济体制方面。在对经济体制改革过程中，最为主要的就是处理好政府和市场的关系，使市场能够在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。 因此，自 2014 年开始，为了将市场化的运作模式引入政府特许经营领域，中国开启了以PPP（Public-Private-Partnership，政府与社会资本合作）模式开展基础设计建设、提供公共服务的时代。将 PPP 模式应用于城市轨道交通领域，可以在一定程度上缓解政府对于此类项目的财政支出压力。同时，利用 PPP 模式的自身优势，可将城市轨道交通项目的建设、运营权交由社会资本方，以此为项目带来更为优质且丰富的市场化建设管理资源。由此，随着城市化进程的推进以及经济社会的发展，城市轨道交通 PPP 项目的数量及规模等必然会逐年增加。
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1.2 研究目的及意义
1.2.1 研究目的
近年来，我国为了提升基础设施建设效率，将 PPP 模式应用至基础设施领域，其中，城市轨道交通项目作为城市血脉，在城市中具有不可或缺的属性。在我国，城市轨道交通项目的建设在基础设施建设领域中具有代表意义。与此同时，在 2018 年底，中共中央、国务院提出了要加快财税体制，开展全面预算绩效管理，自此我国正式从文件层面上提出了全面预算绩效管理的理念。为此，在理论及实践中，如何评价城市轨道交通 PPP项目的财政支出绩效，成为了热点话题。由于城市轨道交通项目拥有准公共产品的属性，其兼具了经济效益和社会效益的特点，体现了较强的正外部社会效益，因此，研究该种项目类型的财政支出的绩效更具有意义。综上，本文以此为目的，运用合理且科学的研究方法，尝试并建立适用于城市轨道交通 PPP 项目的财政支持绩效评价体系，以求为财政部门在评价城市轨道交通 PPP 项目的财政支出绩效时提供评价依据及标准。在此过程中，还可以探求城市轨道交通项目财政支出的监管重点，提高财政支出绩效水平，为城市轨道交通 PPP 项目财政支出的进一步研究奠定基础。
1.2.2 研究意义
本文为了研究 PPP 模式下城市轨道交通项目的财政支出绩效中存在的问题，并探索绩效评价方法，通过运用模糊综合评价的方法，建立了城市轨道交通 PPP 项目的财政支出绩效评价指标体系，具有如下理论及现实意义：
从理论的角度来讲，将财政支出的绩效评价与城市轨道交通 PPP 项目结合，探索从项目的产出端向投入端反向评价方法。通过结合投入－产出、平衡计分卡及“4E”理论的思路建立指标体系，从项目资金的投入至产出全过程中，找出影响财政支出绩效的重点。使用文献研究等方法初选指标并予以验证，结合模糊综合评价的方法建立指标体系，为城市轨道交通 PPP 项目财政支出绩效进一步研究提供借鉴作用。
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第 2 章 城市轨道交通 PPP 项目财政支出绩效评价概念及理论
2.1 城市轨道交通 PPP 项目概念
2.1.1 PPP 模式概念
PPP 模式（Public-Private-Partnerships）是通过英国“公共私营合作”融资模式逐步演变而来。公共部门开放公共设施领域的投融资、设计、建造及运营环节，由私人部门负责管理。此种方式，可以很好的降低成本提高效率。PPP 模式的内涵存在多种理解，目前尚没有统一的解释，通过对文献的收集，不同的国际组织对 PPP 模式的定义如下：
（1）联合国
联合国培训研究院认为，PPP模式包含了不同社会群体之间的所有制度化合作方式，其包含了两层含义：其一，为了满足公共需要，建立私营和公共部门的合作关系；其二，为了满足公共需要，在合作模式下，实施大型公共项目建设。联合国培训研究院的理解更为强调各方的合作关系、特定需求、满足公共服务需求。
联合国开发计划署认为，PPP 模式是指政府、盈利或非营利企业基于某个项目形成的合作关系。其合作可以取得比各方单独行动取得更优的结果。并且其是由各参与方共同承担风险和责任。联合国开发计划署的理解更为强调更优的绩效、合理的责任及风险分担。
（2）欧盟
欧洲 PPP 专业知识中心认为，PPP 模式各方在公共基础设施领域相互合作，其主要特点有：其一，公共部门可以将融资、设计、建设、运营的特定风险转嫁给私营部门；其二，重产出轻投入，着眼去项目全生命周期；其三，私营部门可以更好的为公共部门及社会公众提供服务。
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2.2 财政支出绩效评价概念
2.2.1 绩效评价概念
在传统意义上讲，绩效是组织或者个人为了达到某个特定的目标而采取相应行动的结果。“绩效评价”是针对于以特定目标为标准，衡量行动结果的方式，绩效评价的过程就是将绩效评价目标在实施行动过程中的行动成果与事前预先设定的绩效标准进行对比的过程。在评价过程中，需要运用到一定的评价方法，将行动成果进行量化。从而便于与预定的评价标准进行对比。
2.2.2 预算绩效管理概念
预算绩效管理是以政府每年预留的财政预算资金为管理对象，以某一期间内政府使用的财政资金预算的产出和效果为内容，所开展的绩效管理活动。我国自 2002 年开始积极倡导对政府财政预算进行绩效预算管理，各级财政部门在此领域积极开展探索及尝试。自 2011 年开始，财政部开始主导并推动实施预算绩效管理的工作，为了指导基层开展预算绩效管理的相关工作，财政部于同年发布了指导意见，其指出预算绩效管理由四个方面组成，即目标、监控、评价、结果。自此，预算绩效管理工作在我国得到了稳步的推进。近年来，财政部为了更为贴近实际的指导基层工作，发布了《中央部门预算绩效目标管理办法》《项目支出绩效评价管理办法》等。到 2018 年中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》再次强调要从以上四方面出发建立全过程的预算绩效管理。
图 2-1 财政支出绩效评价体系
第 3 章 城市轨道交通 PPP 项目财政支出绩效评价指标体系构建.......................17
3.1 构建财政支出绩效评价指标体系的基本原则...............17
3.2 财政支出绩效评价指标选取思路.....................17
第 4 章 城市轨道交通 PPP 项目财政支出绩效评价体系构建.............................34
4.1 评价指标权重确定............................34
4.1.1 指标权重赋值方法选取.............................34
4.1.2 基于熵值法确定指标权重的步骤...........................34
第 5 章 城市轨道交通 PPP 项目案例分析.........................46
5.1 案例背景介绍 .................................46
5.2 案例综合评价 .................................47
第 5 章 城市轨道交通 PPP 项目案例分析
5.1 案例背景介绍
（1）项目建设内容及建设规模
该工程路线全长 28.9km，其中地下线 15.75km，高架线 12.85km，敞口段 0.3km。全线设车站 12 座，其中地下站 7 座，高架站 5 座，平均站间距 2.55km。设 C 车辆段与综合基地 1 处，设置 D 停车场 1 处。控制中心与 E1、E6 合建，控制中心项目投资列入地铁 E1 线［81］。
（2）项目产出
车辆选用 4 辆编组的轮轨 b 型车，最高运行时速 120 公里/小时，车辆初、近、远期均为 3 动 1 拖 4 辆编组，初期配属车辆 21 列/84 辆。全线初、近、远期均采用一个运行交路。最大设计运能为初期 0.99 万人次/小时，近期 2.07 万人次/小时，远期 2.48 万人次/小时。
（3）建设运营模式及投资回报方式
X 省 Y 市 A－B 段城际轨道交通线路 PPP 项目为例采用公开招标的采购方式，采用 BOT（建设－运营－移交）的运作模式，由政府授权的出资代表与社会资本方联合组建项目公司，项目公司负责投资、建设和运营 X 省 Y 市 A－B 段轨道交通项目，主要职责为协调推进和组织实施 X 省 Y 市 A－B 段建设，包括项目投融资、招投标、设计合约、勘察设计、安全质量、工程管理、机电设备系统等建设管理以及运营服务和管理工作。项目双方合作期限为 25 年，包括建设期和运营期。项目的回报机制为使用者付费与政府专营补贴的方式，使用者付费部分包括项目运营期间的票价收入及非客运服务业务收入。X 省 Y 市 A－B 段城际轨道交通线路 PPP 项目架构图如图 5-1 所示。
图 5-1 城际轨道交通线路 PPP 项目架构图
结论及展望
结论
结合我国城市轨道交通快速发展的实际情况，越来越多的城市轨道交通 PPP 项目进入了建造、运营阶段。为了提高这些项目在建设运营过程中的财政支出效率，政府必须将视角逐步从事前评价向事后评价转移。但目前理论界及实务界尚无统一的城市轨道交通 PPP 项目财政支出评价体系及参考标准，因此，本文在国家提出全面实施预算绩效管理的大环境下，通过收集分析法律法规中关于财政支出绩效评价的内容，采用文献研究的方法，以投入－产出的思路、平衡计分卡的思路、“4E”理论为基础，参考城市轨道交通实际运营状况，建立了城市轨道交通领域 PPP 项目的财政支出绩效评价指标体系，并采用客观附权重的方法，为指标体系赋权重。通过本文的分析，可得出如下结论：
（1）政府在对城市轨道交通领域 PPP 项目进行后评价过程中，需要以提高财政资金支出效率为目的，将其关注点放在项目的市场竞争能力、社会公众满意度等方面。
（2）在城市轨道交通 PPP 项目大规模进入实施阶段及全面实施预算绩效管理的大背景下，应当重点关注具体项目的财政支出绩效评价。将评价的重点放在产出阶段，从产出向投入反向评价整个项目财政支出的效果。
（3）通过结合现行评价体系及实际项目情况，为城市轨道交通 PPP 项目的财政支出绩效评价提供了参考标准和依据。
参考文献（略）