区域发展中的地方政府跨域治理研究——以武陵山片区“龙凤示范区”为例

发布时间:2022-04-22 23:18:08 论文编辑:vicky

本文是一篇行政管理毕业论文,本研究尝试基于府际关系理论、地方政府合作理论、跨域治理理论,并结合跨域治理相关模型,借鉴“先行—过程—结果”模型,探析和总结跨域治理困境和跨域治理影响因素的相关研究,建构包括跨域治理困境因素和跨域治理困境的影响的地方政府跨域治理困境的概念模型。


第一章 导论


1.1 研究背景与研究意义

1.1.1 研究背景

自 20 世纪 90 年代以后,我国的市场化改革不断深化,伴随着国内行政体制改革的不断深入,中国的区域经济也蓬勃发展,地方政府间的联系与互动也越来越频繁,区域合作的范围进一步扩展,合作规模也不断增大。就目前来说,我国区域间的合作主要呈现出以下几个特征:

1.我国区域间、地方政府间跨域治理不断加强。改革开放以来,我国地方政府在行政分权的影响下,地区保护主义、行政分割、社会经济资源非整合性等问题非常突出,这使得地方政府不能独立解决跨地区、跨部门、跨领域的公共事务问题。因此,中央政府从宏观层面确定了区域发展、区域环境治理、连片特困区等发展战略,从而推动了区域间、地方政府间的跨越行政区划边界的区域发展、城乡发展、环境治理、公共服务等跨界事务的跨域治理。

2.由于区域不平衡、地方保护主义的存在,我国跨域治理存在很多问题。从现实情况来看,首先我国跨域治理在流域治理、大气治理等领域由于中央政府的强力推动和监督,取得了较为显著的成绩;其次,大都市区域的建制有利于区域内地方政府共享区域资源和区域整体辐射效应带来的好处,其跨域治理也取得了一定的成绩。但由于区域间的不平衡和地方政府本位主义思想,跨域治理仍然还存在战略目标失调、政策冲突频发、整体效益未达至最佳等问题。这其中有一些省际交界区的地方政府由于资源的稀缺性和组织的互赖性、公共问题和公共议题的跨域性、公共服务和公共产品的外溢性、城市化进程的推进等现实情境,也会尝试超越行政区体制进行跨域治理,如关天经济区等,但效果并不明显。

3. 连片特困区跨域治理已上升为国家区域发展的重要战略。从 1986 年我国扶贫元年算起,我国就以“集中连片”进行片区扶贫。贫困地区大多分布在省际行政区交界的地方,因此片区扶贫必然涉及到不同省级政府,这样地方政府间的行政壁垒无疑成为了影响片区跨域治理绩效最重要的原因之一。连片贫困地区扶贫已进行近 30 年,虽然贫困人口的减少令世人瞩目,但连片特困区的整体脱贫效果仍不容乐观,尤其是省际边缘贫困县的扶贫效果更不尽如人意。就如《人民日报》记者顾仲阳描述武陵山区“走进武陵山区,贫困,还是贫困。


1.2 核心概念的界定

1.2.1 片区省际边缘地方政府

纳克斯(R.Nurkse)认为,在区域发展过程中,核心对边缘有两种不同的效果:一种是负效果,由于核心自身的利益,使边缘的劳动力、资金等流入核心区,剥夺了边缘某些发展机会,是极化作用的结果。第二种为正效果,核心发展所得利益扩散到边缘,使边缘农产品及原料的销售量增加,就业机会扩大,刺激核心发展等。这时后向联系明显,是扩散作用的结果。为了打破贫困的恶性循环,以纳克斯为代表的学者提出了均衡增长论,主张均衡发展的策略。同时弗里德曼(Milton Friedman)也认为,任何一个国家都是由核心区域和边缘区域组成。核心区域是一个城市或城市集群及其周围地区所组成。边缘的界限由核心与外围的关系来确定。根据核心—边缘理论,在区域经济增长过程中,核心与边缘之间存在着不平等的发展关系。

所谓的片区省际边缘地方政府,指的是省级行政区交界的地方政府,且它们都远离省级核心城市,通常都是所在省份较为忽视的地方。它们一般都被划分在同一个连片特困区,基于此将省际接边的地区从其区位及功能方面,界定为片区省际边缘地方政府。这样就使得这些地方的跨域治理问题显得更加突出。

1.2.2 龙凤示范区

《武陵山片区发展与扶贫攻坚规划(2011-2020)》于 2011 年 10 月 22 日被国务院批复。规划明确设立武陵山龙山来凤经济协作示范区,简称龙凤示范区。龙凤示范区(图 1-1)位于武陵山片区的湖南省龙山县和湖北省来凤县,龙山县隶属于湘西土家族苗族自治州,来凤县隶属于湖北恩施土家族苗族自治州。这两个县是全国县城间毗邻最近、区位条件最为独特的两个县,处于鄂、湘、渝三省市交界之地,是吉首、张家界、恩施、黔江的几何中心,土地面积 4473 平方公里,总人口 91.5 万。这是国家首个以两个县为单位设立的经济协作区,龙凤示范区上升为国家战略这一事实,充分体现了国家对于区域发展和省际边缘县发展的重视,国家设立龙凤示范区的战略考虑有以下几个方面:为跨省经济协作提供样本;为贫困地区跨区域扶贫攻坚提供样本;为跨地区生态文明建设提供样本;为跨行政区域民族团结进步提供样本;为探索行政管理、要素市场、投融资体制改革提供样本;贫困地区形成新的经济增长极提供样本。

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第二章 理论依据和研究设计


2.1 理论依据

2.1.1 地方政府间合作理论

1. 地方政府间合作理论

随着国外地方政府间跨域合作实践的不断推陈出新,国外一些学者对地方政府间合作理论研究已相当成熟,并形成多中心治理、网络模式治理、协同政府治理、城市联盟等多种治理模式和理论。美国学者多麦尔在其《政府间关系》一书中分析了美国政府间的纵向与横向两种关系,对于地方政府横向关系的治理问题,出现了市场机制与科层制两种截然不同的观点。文森特·奥斯特罗姆等主张实行多中心的府际关系管理。20 世纪 80-90 年代,美国地方财源日渐不足与必须维持一定公共服务,因此地方政府间的区域性合作盛行,通过共同合作来降低政策执行的成本与经费,有效达成政策的效果1。通过分析英国地方跨区域合作演进的原因,Helen Sullivan 和 Chris Skelcher 指出影响政府间跨区域合作的重要因素包括政治层面、财政层面及操作层面。同样国内学者认为,由于地区利益扩展导致地方间利益矛盾,地方保护主义盛行,因此提出需要协调横向地方政府间关系。

2.地方政府间合作问题及合作治理建议

有学者从信息不对称来考察地方政府合作的影响因素,由于信息不对称会导致地方政府区域合作的动力不足、对非合作行为的约束力不够,因此从合作机制的角度提出推进我国地方政府合作治理的建议,如建立区域经济合作的信息交互、利益补偿、利益分享、评价激励和行为约束等机制。4有学者认为区域经济一体化的障碍在于现行的体制和结构,如行政分权下的央地间的权利结构、地方干部政绩考核制度、地方政府财政困境与政府机构庞大等。提出构建区域政府合作机制,要有良好的制度环境、合理的组织安排、完善的区域合作规划。5有学者探讨地方政府合作治理的要素,认为应包括政策舞台、政治权威和参与网络等三个主要要素。


2.2 研究设计

2.2.1 本研究中地方政府跨域治理分析框架

1.龙凤示范区跨域治理困境模型的理论依据——“先行—过程—结果”理论模型

先行—过程—结果模型是本研究对跨域治理困境概念模型建构的理论依据,本文将根据它的逻辑线索,将跨域治理困境从两个层面理解,一是将该模型先行与过程两个阶段所涉及的内容作为探析跨域治理困境的影响因素这一层面考察,二是结果阶段所涉及的内容作为跨域治理困境表现这一层面考察,这样本研究的跨域治理困境的研究就包括两个层面,一是困境表现,二是影响因素。

2. 龙凤示范区地方政府跨域治理研究分析框架

本研究采用“先行—过程—结果”理论模型,该模型基于过程视角考察地方政府跨域治理,其优点在于将先行与过程阶段中所包括的要素,作为跨域治理困境(绩效)的影响因素,而结果阶段所包括的要素作为跨域治理的困境(绩效),先行—过程—结果模型本身就蕴含着因果逻辑,是较为合理且规范性的分析框架。因此借用此模型作为本研究地方政府跨域治理概念模型建构的理论依据,可以确保分析逻辑的有效性。同时通过历时研究,呈现龙凤示范区地方政府跨域治理三个阶段的缘起和演进,具体来说就是对不同阶段地方政府跨域治理的实践特点、困境进行梳理和解析;并从环境、地方政府合作、治理结构等在三阶段影响作用不同进行比较研究,最后回到当下整体推进阶段,对龙凤地方政府跨域治理进行实证研究。总体研究分析框架如下图 2-21所示:

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第三章 龙凤示范区地方政府跨域治理缘起与演进.................... 37

3.1 龙凤示范区概况..........................37

3.1.1 空间形态.............................37

3.1.2 充沛的水资源.........................37

第四章 龙凤示范区地方政府跨域治理三个阶段的比较分析.... 52

4.1 龙凤示范区地方政府跨域治理三阶段环境因素的比较...................52

4.1.1 国家层面的政策因素...........................52

4.1.2 区位因素.................................53

第五章 龙凤示范区地方政府跨域治理困境模型建构及检验.... 63

5.1 龙凤示范区跨域治理困境表现及变量提取.....................63

5.1.1 龙凤示范区跨域治理困境表现...........................63

5.1.2 影响龙凤跨域治理困境的变量提取........................67


第六章 龙凤示范区地方政府跨域治理研究发现与对策建议


6.1 龙凤示范区地方政府跨域治理的研究发现

作为两个省际边缘贫困县,龙凤不因自身行政级别低而放弃龙腾凤舞的梦想,两县政府顺应民间交往的自发的一体化实践,在政府层面的城市规划中努力体现基础设施资源共享的一体化发展思路,并在可能的情况下实现资源对接,到获批国家级龙凤经济协作示范区,龙凤十个一体化的规划以及整体推进一体化的建设。论文通过第三章、第四章、第五章对龙凤一体化跨域治理治理实践、特点以及困境和困境原因的分析,并探索影响地方政府跨域治理的因素以及与地方政府跨域治理困境间的关系,从实践和理论以及实证分析,得出以下研究发现:

6.1.1 龙凤示范区跨域治理逻辑从“行政区治理”到“跨域治理”的变迁

龙凤跨域治理在一体化探索阶段还主要以行政区划为刚性界限,权力的边界就是行政区的边界。龙凤两县的合作还是以层级组织为依靠,它通过行政命令的方式来运行权力,而合作也仅限于酉水河两岸的公共基础设施有限的共建共享。走过一体化实施开拓,最后到一体化整体推进,龙凤地方政府逐渐跳出行政区治理的框框,开始寻求超越行政区界限,抱团发展的跨域治理的理念。两县充分把握国家区域发展和片区发展的战略,积极破解省际边缘县跨域发展的障碍,努力凸显龙凤在武陵山片区的重要地位,通过积极提出培育新的增长极的发展理念和思路,整合资源,积极申报,并最终获批国家级龙凤示范区。整个申报过程,充分体现了两县地方政府跨域治理的努力。示范区成立后,加速了一体化的进程。

6.1.2 龙凤示范区地方政府合作从自发式合作向互惠竞争式合作转变

一体化探索阶段由于行政区治理的理念还很根深蒂固,虽然民间的交往和城镇化拓展的客观需要,刺激了龙凤两县地方政府的合作,但这种合作最多也就是自发性的合作,特点表现为合作基于两县主要领导的口头意愿和指示,没有合作协定和规则,没有双方的协商对话机制,因此这种自发性合作具有很大的脆弱性和短期性,它会随着主要领导的变迁而搁置,合作难以持续、发展与深入。

实施开拓阶段的合作特征是任务型互惠合作,这阶段的特征是两县地方政府合作意愿强烈,合作动机明确,力争示范区的报批,合作态度和沟通意愿及合作能力等合作质量和关系质量都很好,因为这阶段的合作的任务导向明确,虽没有相应的合作协定和规则,以及协商对话机制,任务型互惠合作效率很高。


第七章 结论与展望


7.1 研究结论和学术贡献

7.1.1 研究结论

1.龙凤跨域治理经历了三种治理形态。我国跨域治理随着区域合作和行政分权以来地方政府的自主性不断增强,在跨域治理中地方政府横向跨域治理经过了行政区治理、区域治理、跨域治理,这是案例跨域治理体现出的基本过程逻辑。结合本文,通过两县三阶段一体化实践的呈现,两县的跨域治理与我国跨域治理走过的路径基本相似,龙凤的跨域治理已经走过了从行政区治理向区域行政的治理之路,但示范区成立以来的第三阶段,一体化整体推进速度虽快于前两个阶段,但两县跨域治理由于缺失权威机构的协调和督办,治理结构因素成为横在两县跨域治理的最大障碍。

2.地方政府合作经历了三种合作方式。龙凤地方政府跨域治理合作经历了探索阶段的自发性合作、实施开拓阶段的互惠性合作、整体推进阶段的竞争性合作这三种合作方式。因为每阶段地方政府跨域治理的政策环境对于地方政府的意义不同,地方政府基于区域思考地方发展的能力和视野也不同,所以三个阶段地方政府的合作方式也不同。地方政府的合作方式在一定程度上也可以体现龙凤地方政府跨域治理的推进状况。

3.地方政府跨域治理经历了三种机制变迁。治理机制是跨域治理的重要保障,随着地方政府跨域治理的不断实践,治理机制的模式也在发生变迁。龙凤地方政府的跨域治理从探索阶段的临时性机制,到实施开拓的混合性机制,再到整体推进阶段的制度性机制的变迁,正好印证了跨域治理治理形态的演进,同时也揭示出,治理机制对于跨域治理的重要性。

4. 通过第五章的实证研究,验证了环境、地方政府合作、治理结构等三个因素对跨域治理困境成正影响。环境因素对跨域治理困境有显著的正向影响,地方政府合作因素对跨域治理困境具有显著的正向影响,治理结构因素对跨域治理困境具有显著的正向影响。其中治理结构因素较环境和地方政府合作因素对跨域治理困境(绩效)的影响更显著。治理结构在外部环境与治理绩效(困境)之间、治理结构在地方政府合作与治理绩效(困境)之间的中介效应得以验证。

参考文献(略)

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