检察机关提起环境民事公益诉讼制度的困境与优化路径

发布时间:2022-02-19 07:12:29 论文编辑:vicky

本文是一篇法律论文,笔者认为检察机关作为国家司法机关,在国家的环境保护事业中起着重要的作用。由于当前我国检察机关提起的环境民事公益诉讼制度还存在着困境,这些困境阻碍了该制度的进一步发展,因此需要在今后的立法和司法实践中不断地探索困境优化的方法。


第一章 检察机关提起环境民事公益诉讼的法律依据及优势


一、环境民事公益诉讼的概念及特征

明确公共利益的概念是公益诉讼制度存在的必要前提。15公益,简单来说,就是代表社会大众的共同利益。在我国,环境民事公益诉讼是指,根据法律的规定,当行为人实施了损害环境公共利益的行为,法律规定的主体为了维护受损的环境公共利益,而将其诉诸法院的一种行为。我国建立环境公益诉讼制度的初衷在于,通过法律的手段来保护环境公共利益,并对受损的环境公共利益采取相应的补救措施。环境民事公益诉讼的特征包含以下几个方面:

1.目的是为了维护环境公共利益。传统诉讼往往是由于诉讼的一方当事人认为其切身权利或利益受损而提起。16环境民事公益诉讼作为一种特殊的民事诉讼,其最明显的一个特征就是维护公共利益,而普通的私益诉讼恰好相反,即以维护个人利益为目的。由于环境民事公益诉讼的性质与普通私益诉讼不相同,因此法院不能单纯把解决原被告双方当事人之间的纠纷作为其审判活动的唯一目的,应将审判活动的重心放在维护环境公共利益上,并且审判活动必须时时刻刻关注如何才能更好地维护环境公共利益的问题。

2.具有显著的预防性特征。法律的目的不在于惩戒违法行为,而在于预防违法行为的发生,立法者建立环境民事公益诉讼制度的目的也在于此。笔者认为,一旦行为人的违法行为损害了环境公共利益,后期开展修复工作将会非常困难,且环境修复的周期较长,甚至可能根本无法修复到损害前的状态。因此,根据法律规定,有权主体只要能证明违法行为存在可能造成社会公共利益损害的风险,其就可以起诉。17笔者认为,法律以这种方式作为提起诉讼的条件,可以有效地预防环境污染和损害行为的发生,由此可以将大量的、潜在的环境破坏和污染行为扼杀在摇篮当中,对维护环境公共利益具有极其重要的意义。


二、检察机关提起环境民事公益诉讼的法律依据

相较于欧美发达国家而言,我国的环境民事公益诉讼制度起步较晚,无论是理论界还是司法实务界,关于何种主体才有资格提起环境民事公益诉讼这一问题,一直争论不休。早在 2011 年,海南省高院发布的《关于环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》,就已经对检察机关参与环境民事公益诉讼活动进行了授权,但是作为一种地方性的探索活动,该文件所规定的内容并未被大范围推广。直到 2015 年 1 月 6 日,最高院发布了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》),其中第十一条规定了检察机关支持社会组织提起诉讼的几种方式,但这也仅仅是允许检察机关支持社会组织提起诉讼,而没有赋予其直接起诉的资格。2015 年 12 月 16 日,最高检通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(该法目前已失效,以下简称《实施办法》),18该《实施办法》首次提出了检察机关有提起环境民事公益诉讼的权利,但是,该文件并非是正式的法律法规,顶多只能算是司法实践活动中的一次创新罢了。此时,检察机关尚未在法律法规层面获得有力的诉讼地位。直到 2017 年修订了《民事诉讼法》,该法第五十五条第二款的规定正式明确了检察机关享有提起环境民事公益诉讼的权利,正式通过法律赋予了其起诉的资格。类似的地方性法规、规范性文件还有 2017 年江苏省高院、省检印发的《关于规范人民检察院提起公益诉讼案件起诉和受理工作的若干意见》,2019 年湖北省人大常委会发布的《关于加强检察公益诉讼工作的决定》等。


第二章 检察机关提起环境民事公益诉讼的实证分析及困境


一、近五年检察机关提起环境民事公益诉讼的实证分析

随着 2017 年 6 月底《民事诉讼法》的修订,不仅使得检察机关作为适格主体提起诉讼变得有法可依,还对已经持续了两年的检察公益诉讼试点工作进行了肯定。

笔者在“中国裁判文书网”检索出了自 2015 年 1 月 1 日至 2020 年 12 月 1日包含一审、二审的环境民事公益诉讼裁判文书共计 125 份22(之所以选择 2015年 1 月 1 日至 2020 年 12 月 1 日,是因为自 2015 年 1 月 1 日起实施了新《环境保护法》),笔者通过对统计的全部案例进行分析,总结出这些案件的特点,具体如下:

(一)审理案件的法院层级及一审法院管辖情况分析

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二、检察机关提起环境民事公益诉讼制度的困境

尽管 2017 年《民事诉讼法》的修订确立了检察机关提起环境民事公益诉讼的制度,但由于当前这一制度的发展并不是很完善,因此在指导司法实务操作的过程中难免效果不佳,很难在最大程度上实现维护环境公共利益的立法目的,也不利于进一步发展完善检察机关提起的环境民事公益诉讼制度。

(一)案件的线索来源单一

根据《民事诉讼法》第五十五条的规定,在满足一定条件下检察机关可以向法院提起环境民事公益诉讼。笔者从下载的众多裁判文书中可以看出,我国检察机关提起此类诉讼的案件线索来源主要包括两大类:第一类是检察机关在履行职责过程中发现了环境违法的行为。第二类是来自于普通社会公众的举报。总体来讲,破坏生态环境类案件的主要线索来源是环境行政执法机关向检察机关移送案件,但是,一旦环境行政执法机关不予移送或者怠于履行环境监管职责,那么这类案件往往就需要来自于普通社会公众的举报。此外,当前我国社会公众的环境保护意识还有待加强,对生态环境污染等问题的认识不足,缺乏保护环境的主人翁意识,且现行法律对于社会公众举报环境违法行为的激励机制还不健全,鉴于实施环境违法行为的行为人一般都是企业,普通社会公众与其力量相比悬殊太大,举报之后既没有相应的奖励,又担心遭到违法行为人的打击报复。因此,如果以依赖普通社会公众的举报来作为主要的线索来源,效果并不理想。

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第三章 域外环境民事公益诉讼制度的考察与启示.........................23

一、域外环境民事公益诉讼制度的考察...................................23

(一)美国环境民事公益诉讼制度的考察........................23

(二)法国环境民事公益诉讼制度的考察....................................24

第四章 检察机关提起环境民事公益诉讼制度的优化路径....................................28

一、拓宽线索发现渠道..........................28

二、完善管辖权制度...............................................28

(一)完善级别管辖制度..........................................29

(二)根据案件难易程度确定检察机关的级别管辖..............................29

结语...............................37


第四章 检察机关提起环境民事公益诉讼制度的优化路径


一、拓宽线索发现渠道

获得相应的案件线索是检察机关提起诉讼的前提。《民事诉讼法》第五十五条对检察机关提起环境民事公益诉讼的线索来源进行了规定,即检察机关在“履行职责”的过程中发现了环境违法行为,其可以向人民法院提起诉讼。笔者认为,将检察机关提起诉讼的线索来源限定在“履行职责”的过程中,范围难免过于狭窄,况且,在司法实践当中,此类案件的线索来源并不局限于前述法条的规定,环保组织、行政主管部门、公众等都可以为检察机关提起诉讼提供相应的案件线索。笔者认为,为了更好地发挥检察机关在环境民事公益诉讼中的作用,应当充分发挥检察机关自身的优势,不断拓宽案件线索的发现渠道,通过多渠道发现案件线索,从严处罚环境违法行为,更好地维护环境公共利益。关于如何拓宽线索发现渠道,笔者的建议主要有以下几个方面:第一,可以采取不定期开展环境公益讲座的方式,以此来加大对环境保护的宣传力度,增强社会公众的环境保护意识,鼓励社会公众勇敢与环境违法行为做斗争。第二,对于那些举报环境违法犯罪的公民,经调查核实确有违法行为存在之时,给予其一定的奖励。第三,检察机关收到社会公众的举报之后,应当积极调查核实,并将调查处理结果及时通报。第四,充分利用互联网的优势,设立网上投诉举报途径,比如通过微博、微信公众号举报等。第五,加强与其他行政机关、环保社会组织之间的协调沟通,形成良好的联动体系。此外,对于司法实践中已经存在的案件线索来源方式,并经实践检验确实可行之后,建议通过修改完善相关法律及出台相关司法解释等方式对其加以规范。综上,通过拓宽案件线索的来源渠道,不仅有利于保证检察机关提起此类诉讼有充足的线索来源,还可以对其提起的环境民事公益诉讼制度进行进一步的完善。


结语

建立检察机关提起环境民事公益诉讼制度,是适应我国现阶段社会经济发展的一项重大改革。随着《民事诉讼法》的修订,检察机关充当维护国家和社会公共利益的角色已经变得有法可依。当前,我国在追求经济快速增长的同时,加大了对环境治理的重视程度,检察机关提起环境民事公益诉讼制度在我国建立之后,不仅严厉打击了环境违法行为,为国家和人民挽回了大量环境公共利益方面的损失,还丰富了检察机关的司法实务经验,最重要的是为我国的环境保护事业作出了突出的贡献。在检察机关提起的环境民事公益诉讼制度当中,尤其是诉前程序制度的设置,有效地减少了进入诉讼程序的案件数量,从而节约了司法成本,提高了处理环境纠纷的效率。

检察机关作为国家司法机关,在国家的环境保护事业中起着重要的作用。由于当前我国检察机关提起的环境民事公益诉讼制度还存在着困境,这些困境阻碍了该制度的进一步发展,因此需要在今后的立法和司法实践中不断地探索困境优化的方法。这就要求检察机关在今后的工作中,首先,应当牢固树立保护环境的思想,积极主动地投身于环境保护领域,不放过每一个对环境公共利益造成破坏的违法行为人,加大对环境违法行为的惩处力度。其次,应当严格遵守现有法律的规定,依法依规提起环境民事公益诉讼,在工作中要善于探索解决问题的新方法,通过多渠道解决环境类案件的纠纷,充分发挥其在环境民事公益诉讼制度当中的作用。最后,在实践中要不断地丰富理论基础、积累实践经验,从理论与实践这两个方面为环境司法专门化做好铺垫工作。唯有如此,才能更好地发挥检察机关在环境民事公益诉讼制度当中的作用和价值,更好地维护环境公共利益。

参考文献(略)



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