面向资产化利用的我国地方政府开放数据政策调查及其启示

发布时间:2022-02-05 16:52:28 论文编辑:vicky

本文是一篇学术论文代写,本研究对政策的优化方向展望为夯实专业规则系统之下的政策基础、拓展数据治理框架下的政策体系。


0 引言

中共中央、国务院于 2020 年 4 月 9 日发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,明确将数据定位为生产要素,由此要求推进政府数据开放共享,以深入挖掘数据价值服务于国家与社会所需[1]。因此,面向国家在战略层面对数据的再定位,各地方政府开放数据面向数据的资产化利用进入新的发展阶段。例如,北京、上海、浙江等陆续发布新的政府开放数据相关政策。因此,在数据资产化利用这样的背景之下,我国政府开放数据的内涵是什么、是否充分对照数据作为生产要素的定位、其行动内容应是如何、是否存在不足、未来发展方向如何等问题凸显,有待基于政策获得解答并推进政策的同步优化。

研究层面,政府开放数据的内涵本就包含数据得到社会化利用[2],而政策向来是设计、评估、优化政府开放数据行动的重要方面,且利用为政策关注的关键内容[3]。随着以政策为中心的研究不断增加,日趋显示出应该由政策引领至对政府数据作为资产、资源的有效利用[4]。当前,研究主要从政策工具和文本内容等方面对国内外政府开放数据政策展开调查,相应的评估框架亦在建设中,例如从政策工具、政策目标、政策力度 3 个维度构建分析框架[5]。随之,对现有进展、成效、不足展开分析:一是面向政策的体系化建设指出问题与对策,数据利用议题凸显[6]。例如,经过分析得出我国政府开放数据政策应扩展隐私保护的内容、同数据安全应有更有效的系统规则[7-8]。二是从政策工具入手分析我国政府开放数据政策,提出应制定专门的开放数据政策,数据利用以挖掘数据价值得到明确[9]。三是从政策内容出发,宏观层面分析政策对整体的政府开放数据如标准规范、组织架构、机构文化、数据开放环节的指导和支持情况[10],微观层面则着眼于政策是否对开放数据的行动形成有效规范,由此提出政策应对平台建设和数据利用提供更充分的指导以更高程度应用数据价值[11],亦指出利用风险如隐私保护等问题[12]。然而,尽管现有研究指出政策应考虑数据的利用并服务于数字转型、智慧城市建设等战略,并提出政策中应关注数据利用,但未能充分解答面向资产化利用这一背景我国政策的匹配情况以及应如何优化。


1 数据收集与分析方案

 1.1 政策收集相关说明

关于政策文本的收集。一是在各级地方政府门户网站、政府数据开放平台的政策版块收集政策,并结合检索完善政策文本的收集。其中,依据政府数据开放的理论界定与预调查时发现的政策用语习惯,检索词设定为“数据开放”“数据利用”“数据管理”“数据治理”等。二是于“北大法宝”“北大法意”“万方”等法律法规数据库使用上述关键词进行模糊搜索,并依据法规类别、行政级别等标准进行收集。最后,在百度等搜索引擎以各省名称与“数据开放”“数据管理”“数据利用”等关键词进行组配检索,补充收集政策文本。政策文本收集时间截至 2021 年 12 月 15 日,筛选条件如下:①政策文本应由官方机构发布;②为相对全面地认识各地开放数据政策制定的进展,政策发布机构所属的行政级别应为省级(港澳台除外)以上以确保能覆盖全国各地区;③政策文本内容应当同政府开放数据有关,且均是未失效的政策。

1.2 政策分析依据与过程

关于政策的分析,围绕本研究即我国政府开放数据面向数据作为生产要素这一背景有着怎样的制定情况展开,旨在明确政策制定的总体情况如政策数量与类别,并梳理与解析政策内容,由此确认政策文本如何体现政府开放数据中的资产化利用导向、内容要点以及发展空间。

一方面,文本的筛选与归类。基于前文所述从省级地方政府的政府开放数据政策来看各地如何对接国家层级的战略部署与倡议,因而从现有开放数据政策中收集同资产化利用相关内容主要依据国家层级政策所显示出的方向。国家已有政策呈现出三类政府开放数据与资产化利用的关联:①政府开放数据的资产化利用导向,即战略背景与方向。这些政策主要从整体布局和规划上明确政府开放数据可以且应用于促进数据在数字经济和数字治理方面的作用如通过数据应用实现各领域的数字转型,亦要实现数据自身的资产化利用如数据产业建设。如《促进大数据发展行动纲要》《“十四五”大数据产业发展规划》。②政府开放数据的基本管理办法与规定,旨在政府内部推进跨部门、跨层级的政府数据资源高质量共建共享并实现一定程度的开放,有助于从数据资源建设层面部分明确资产化利用的基本条件,且部分关于开放尤其是利用的规定是资产化利用的前提框架。如《政务信息资源共享管理暂行办法》《政务信息系统整合共享实施方案》。③以中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》为代表的政策显著指出数据作为生产要素需要各地展开具体探索,其中要求以政府开放数据为示范建立数据资源,并推动数据的市场化运营。因此,各地的政策收集与内容提取则对照对应于上述三类国家层面的相关政策及其要点展开。

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2 面向资产化利用的政府开放数据政策解析


2.1 政策制定情况

经由筛选,我国面向数据作为生产要素这一战略定位,相关政府开放数据政策 104 份,对接国家政策,各省的政策同样可分为三类:

一是战略规划。一方面,以数字转型相关战略着手,建立以数据和数据治理为基础支撑的行动体系。其中,政府数据被明确为具有牵引作用的那部分资源,政府开放数据应作为重点行动展开,部分战略规划在其中提出了政府数据参与交易、数字经济的需求,政府数据的资产化利用理念初显。如《北京市大数据和云计算发展行动计划(2016—2020 年)》《贵州省数字经济发展规划(2017—2020 年)》。另一方面,伴随国家政策中资产利用化背景更加显著,地方层面同样指出数据作为生产要素纳入本地的数字经济、数字治理、数字转型中,要求以政府开放数据为示范建立数据资源,并推动数据市场化运营。如《广东省数字经济促进条例(征求意见稿)》《天津市加快数字化发展三年行动方案(2021—2023 年)》。

二是为资产化利用提供基础的数据管理规范,主要依据数据的管理包括开放利用做出基本说明,资产化利用需要在这些管理规定下予以深入。多数政策以覆盖数据全生命周期的政务数据资源管理办法为主,如《天津市公共数据资源开放管理暂行办法》《江苏省政务信息资源共享管理暂行办法》。部分地区除了基本的管理规定外还围绕分级分类、数据资源目录、平台建设等有相应政策,如《福建省公共数据资源开放分级分类指南》《浙江省公共数据开放技术规范》。

三是显著体现数据资产化利用的专指性管理规范,在数据资源共建、数据确权、交易等方面有着更具针对性的规定。这些政策或是对政府数据资源管理办法、政府开放数据管理办法予以扩充,将数据确权、交易、数据要素培育等规定体现其中,但规定较为简单,如《重庆市公共数据开放管理暂行办法》《山西省政务数据管理与应用办法》;或是新修政策、增加专门性数据政策,包括政府数据在内的数据如何展开资产化利用从数据对象、机制、流程、平台、保障等方面获得一定的规范。如《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》《上海市数据条例》。

总体来看,除了港澳台未纳入统计中,31 个省、自治区、直辖市中,29 个省级地方政府发布了包含政府开放数据的相关政策,且均有一定程度显示同数据资产化利用的关联。从数量上看,战略规划最多,27 个省级地区出台相关政策 50 份;基础性管理规范次之,为 45份,27 个省级地区均有发布;最少的则是专指性的管理规范,仅 8 个省级地区共发布 9 项政策。

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3 面向资产化利用的政府开放数据政策要点解析

3.1 政府开放数据多维驱动数据资产化利用的连续性建构

各地方政府的数字战略均强调大数据产业的发展和社会各领域尤其是政府治理之中各类大数据应用体系的建设,数据的互通互用互建成为关键,这也引导向数据的资产化以保障数据利益相关者的权益。由于大数据产业、大数据应用、数据如何作为要素融入市场等相互关联交叉的事务存有较大的复杂性,政府开放数据的示范引领作用得到凸显,由此显示于战略部署之中,并延伸向政府开放数据规则的系统构建。因而,政府开放数据为数据资产化利用提供“试点”示例的定位可从现有政策中明确并显示具体脉络:①以政府开放数据推进政府数据的共享与资源化集成,政府乃至公共数据资源建设得以深入,为数据资产化在数据对象层奠定优质基础。例如,政府数据依据制度得到良好分类分级、有效更新、提供丰富的元数据、规范开放格式、提升主题数据集质量、明确安全管理与技术要求。②数据资产化利用范畴庞杂,政府开放数据强调利用可作为示范体现在数据产业发展和数据应用开发之中,为理解数据的资产价值和实现数据资产化利用提供示例。数据的采集、清洗、整理、维护、共享与开放、资产登记、资产评估、流通与交易、开发与利用等全生命周期的活动的相关规定均是数据资产化利用落于实践的规则依据。③以政府开放数据为数据资产化利用提供引导。随着政策的不断完善,面向社会共享与利用政府数据形成更完整的规定,涵盖组织机构的建设需求、标准规范的制定方向、平台开发的功能要求等。这不仅依托政策实施为资产化利用提供了数据管理要求,也为后续围绕资产化利用提供基础性的参照思路。 同时,目前的政策显示出政府开放数据面向数据资产化利用的优化空间:   ①由政策制定的情况来看,目前具有专指性政策的地区较少,更多只是从方向上要求各地应有同步性政策,但尚未制定出具体规范,甚至有地区行动要先于政策。例如,广东已经在 2021 年 10月制发了全国首张公共数据资产凭证,但同样公开说明下一步将研究制定并发布公共数据资产登记相关制度,推动各地各部门公共数据形成数据资产以实现共享和开放[13]。②从政策内容来看,尚需对政府开放数据的资产化利用予以规则扩充,甚至要基于已有政策形成整体的数据资产化利用的政策。即便是像上海、北京、海南形成了一定的专指性文件,也主要是对“做什么”有所解答,如何做则欠缺政策支持。如《上海市数据条例》关于公共数据授权运营指出开发利用活动应当符合公共数据授权运营管理办法规定和授权协议约定的行为准则,但具体的政策还未出台。


4 面向资产化利用的政府开放数据政策展望


4.1 夯实专业规则体系之下的政策基础

针对各地方政府多数政策主要包含相关的战略规划和政府数据管理办法而欠缺对开放数据详实指导的问题,夯实政府开放数据专业规则是数据资产化利用的政策前提。

1)丰富政策中的政府开放数据通用规则。于我国地方政府而言,形成系统规则之前,需要明确政策制定的根本前提是要充分理解政府开放数据的内涵为面向社会的共享与利用,而非仅限于政府向社会开放数据。在此前提之下,构建要点为:一是立足数据生命周期形成以开放为中心的管理办法,用以呈现总体要求。为解决目前政策未充分凸显开放的不足,政策内容在政府数据管理办法上应作充分优化。政策不仅要拓展开放方面的内容,例如补充开放数据的具体流程和质量要求,而且要在政策中明确开放包含利用内涵,对利用环节的内容予以扩充,例如具体说明促进社会利用的措施。同时,针对相对宏观的管理办法,各地方政府可学习上海、贵州等地,制定开放工作的阶段性规划,明细开放数据内容、开放时间和更新周期等并予以公开,使得工作过程清晰且透明。二是建构规范化标准,从而为各类主体和利益相关者提供如何做以及协调各方权责利益的规范依据。调查显示,各地方政府总体上欠缺翔实可行的规范指南,这同样不利于各地之间数据的互通互用,更无助于国家数据中心的建设。因而,从数据对象、主体到活动,无一不应制定好管理和技术规则,涵盖开放数据资源建设、组织设置、平台开发等。例如,开放数据的元数据标准、开放流程的质量要求、利用的示范指南、平台建设方案等。

2)针对资产化利用扩充政府开放数据政策内容。目前,资产化利用和政府开放数据主要是交叉显示于政策中,但二者关联有限。例如,于政府开放数据而言,原始数据本不存在交易流通的问题,但政府开放数据亦会参与付费数据产品和服务的生产。在较为复杂的情况下,简化不失为可行策略,即只在政府开放数据范畴内制定资产化利用的规则,这也有助于同以往的政策相衔接。因而,面向资产化利用,政府开放数据政策需要解答如下关键事项:一是政府开放数据参与形成的数据产品与服务的归属、定价、流通、收益分配;二是政府开放数据参与形成数据产品与服务时是否有须注意的法理与伦理风险;三是政府开放数据参与形成数据产品与服务以及进入市场将涉及哪些活动,均有哪些要求,谁来监管检查与指导。


5 结束语

对省级地区的政府开放数据相关政策展开调查,以明确数据在国家战略层面纳入生产要素后政府开放数据对资产化利用的引导与支持情况。通过梳理政策制定情况和分析政策内容要点,明确了我国在政府开放数据乃至更高层的数据战略规划中长期贯通资产化利用的理念,但有待形成更充分的行动指导,尚需在数据治理框架之下展开系统的政策优化。同时,本研究主要在省级层面展开调查,后续需要面向更多层级的政府政策乃至开放数据的其他方面展开分析,并进一步融合数据资产化利用的视角。

参考文献(略)

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