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Abstract
Key words
摘要
关键词
一、加入WTO给地方行政管理带来的冲击
二、地方行政管理应对WTO的对策
参考文献
Abstract:This paper analyses the major problems which ex-ist in localadministration at present from the basic demandof it after entering WTO, and it gives some countermea-sures to deal with the administration of local government.
Key words:World Trade Organization(WTO); administra-tion; government;countermeasure
摘 要:从加入WTO对地方行政管理的基本要求入手,剖析当前地方行政管理存在的主要问题,提出了地方政府在行政管理方面应对WTO的几点对策措施。
关键词:世界贸易组织;行政管理;政府;对策
中国的入世首先是政府的入世,抓紧研究世界贸易组织(WTO)的基本精神和原则对地方行政管理的影响,制定和采取相应的措施,成为当前地方政府面临的一项紧迫而艰巨的任务。
一、加入WTO给地方行政管理带来的冲击
(一)对行政管理体制的冲击
我国地方政府管理体制经过多年改革,取得了一定进展,但与WTO以成熟市场经济为基础的规则要求,仍存在很大差距,突出地表现在政府对经济的管理上。迄今为止,政府对企业的经营影响还较大,在国有企业的生产和流通方面,名义上已经由市场调节,但在生产经营过程中实际上还受到政府的干预,企业远没有成为市场主体;在投资方面,政府仍然根据规行政管理论文代写模大小进行行政审批,企业缺乏投资决策权;在企业干部人事任免方面,政府主管部门或直接控制,或通过其他渠道施加不容忽视的影响。另外,政府出面成立风险投资基金、利用外资上政府“拉郎配”等违背市场经济规则的现象也屡屡发生。由此可见,加入WTO后,政府行政管理体制方面将面临巨大挑战。
(二)对政府管理理念的冲击
长期以来由于对社会主义经济制度的僵化理解,形成“无限政府”、“全能政府”的理念。一方面,政府有“无限的权力”,在对经济的管理上,既是游戏规则的制定者,又是利益分配的参与者,在对社会事务的管理上,直接面对社会,实施大量繁杂的“全能”管理。另另一方面,政府也有“无限的责任”,不仅承担政治风险,甚至连自然风险和市场风险也一并承担。这样的政府理念,与WTO规则下的“有限政府”、“法治政府”和“社会中的政府”的政府理念相去甚远,要适应WTO的要求,必须确立符合社会主义市场经济要求的新的政府理念。
(三)对行政管理职能的冲击
虽然改革开放以来,地方政府职能转变取得了一定的进展,但从总体上看,政府自身改革仍然落后于经济体制转轨的进程,政府职能转变力度也小于机构改革的力度。加入WTO,对政府作用提出了一系列新的要求。根据WTO规则,政府行为应体现市场和效率为中心的原则,政府对经济的干预应以市场机制充分发挥为前提,其作用应限于弥补市场的缺陷,保障自由竞争的市场秩序,充当公共物品的提供者、宏观经济运行的调节者和良好市场环境的提供者。要把市场能解决的问题交给市场,做到不“越位”;在行政过程中不能既当裁判员,又当运动员,要做到不“错位”。因此,在新的形势下政府职能面临重新定位。
(四)对行政管理方式和手段的冲击
在过去长期的计划经济和由计划经济向市场经济过渡的条件下,地方各级行政主管部门对经济的管理缺乏客观、科学的方法,存在着以审代批代管现象。近几年来,虽然政府部门在政府审批制度改革等方面取得了积极进展,但与建立市场经济和国际接轨的要求相比,还存在着差距,诸如对宏观经济的间接调控能力不强、对微观经济的直接干涉过多、规范监督市场力度不够、依法行政的统一性和透明度不高、服务水平和工作作风亟待进一步提高和改善等。加入WTO后,这些问题都需要客观面对,尽快予以改变。
二、地方行政管理应对WTO的对策
加入WTO后,地方行政管理工作要以“三个有利于”原则和“三个代表”重要思想为指导,以WTO的基本精神和规则为准则,紧紧围绕“十五”计划所确定的国民经济和社会发展目标,深化行政管理体制改革,转变政府职能,转变行政管理的观念、手段和方式方法,提高政府管理经济和社会事务的能力,提高依法行政能力和行政管理的透明度,提高行政管理工作的效率和水平,提高公务员的整体素质,致力于创新管理体制和运行机制,为地方经济在更高层次、更宽领域参与全球化,提高国际竞争力,实现跨越式发展营造与国际惯例接轨的经济发展软环境。
(一)要坚持三项原则
1.有所为有所不为的原则。加入WTO后,政府要从对经济直接过多的行政干预中解脱出来,把企业的生产经营权和投资权真正交给企业,把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织,把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理。但这并不意味着政府管理职能的全面削弱,相反,要通过改革,强化政府合理的职能,提升政府管理经济的能力,保障经济安全。具体而言,一是要正确引导,积极调控。这也是WTO体系所承认的。面对世界经济所产生的复杂影响,政府应通过实施积极稳健的宏观经济政策,转化不利因素,确保经济的良性运行;二是要大力扶持,要充分利用WTO允许的保障手段来保护幼稚产业,积极探寻有效的扶持方式,保护幼稚产业和弱势产品在激烈的竞争中免遭巨大冲击。
2.精简、效能、统一的原则。要在明确政府职能的基础上,精简机构和人员,解决行政管理中长期存在的多头管理、职权交叉、人浮于事等问题,提高行政管理水平和效率,降低行政管理成本,建立精简统一效能的行政管理体制。
3.权力与利益脱钩的原则。加入WTO要求政府部门按照现代市场经济的运作规律执行公务,使经济的法制化运行变成现实,使权力和利益彻底脱钩成为可能,因此,要依法收取的税款和费用要全部纳入财政管理,权与钱绝对不能挂钩。
(二)要实现四个转变
1.政府职能由直接管理型向间接服务型的转变。加入WTO以后,按照非歧视原则的要求,政府对不同类型的市场主体,应平等、无差别地对待,因此,政府应逐步减少直到取消对经济活动直接、具体的行政管制,特别是要取消政府对国有企业具体经营行为的直接干预。相反,随着对政府提供公共产品和公共服务需求的日益增加,政府应不断强化其服务职能,特别是在向企业提供信息资源服务,为市场经营活动提供良好的基础设施和环境,建立社会保障体系等方面要加大力度。
2.行政管理理念由人治向法治的转变。加入WTO后,WTO所奉行的规则观念、公正观念、互惠观念、谈判协商观念,迫切需要树立法治观念,推行依法行政。因此入世后,要坚决消除有法不依、无法可依甚至执法犯法的现象,摒弃凭经验办事,按首长的指示办事,看上级脸色办事等“人治”方式,着力建立健全政策法规体系,做到有法可依;要建立和完善法制化的科学民主的决策程序,建立决策支持系统,提高依法行政的水平;时时处处依法行政。
3.行政过程由封闭向公开透明转变。按照WTO透明度原则的要求,政府应该主要通过制定公开的政策法规对经济生活进行管理,政府行政事务和管理行为必须明晰化、法定化,从而保证政府管理的公正性和稳定性。而目前政府对经济的管理仍以利用内部政策管理为主要手段,政策变化快,主观随意性较大。因此,入世后,要将作为行政依据的政策法规公之于众,政务要逐步实现公开,保证使企业和市民有知情权和参与权,从而提高政府决策的透明度。
4.行政办公手段由传统式向现代化转变。传统的办公手段不利于克服目前政府机关存在的条块分割、部门交叉、推诿扯皮、官僚主义、效率低下等问题,容易导致暗箱操作、滋生腐败,也会导致脱离群众、脱离企业。而电子政务可以为各级政府机关营造一个公开、透明、公正、高效的工作环境。一是有利于政务公开和信息发布。职能、法规、程序、时限等,凡是要行使的一切职责,包括处罚原则,都可以通过上网实现彻底公开。同时,政务信息可随时发布、更新,凡是没公开的就不能实施,不能想办就办或者想不办就不办;二是有利于提高效率。在网上可以开展审批、申报备案、年检、注册和无纸化办公;三是有利于实施监管。通过建立投诉举报机制和信息查询系统,查处打击违法行为;四是有利于相关部门互联互通,实现网上数据库资源共享。因此要将电子政务作为政府应对WTO重要的技术保障条件,尽快实现传统办公向电子政务的转变。
(三)要突出五个重点
为抢抓入世前两年乃至过渡期中各项工作的主动权,在明确政府发挥作用基本方向的前提下,建议近期选择以下领域重点推进:
1.改革政府审批制度,规范行政审批行为。要在前两次政府审批制度改革取得明显成效的基础上,按照WTO规则和依法行政的要求,一是进一步深化行政审批制度改革。按照国际通行的国民待遇原则和公平原则,改革公司注册和市场准入制度,按照“谁投资、谁决策、谁负责”的原则,改革投资管理体制,逐步放开进出口经营权的限制;二是对行政审批事项进行进一步的清理。从实际出发,对该保留的依法进行规范;对能够由市场调节的,坚决放开,尽量减少或放宽审批;对那些没有法律法规依据、不适应新的形势要求、或者没有审批必要的项目,以及那些行业、部门凭借垄断地位和行政职权自定的审批收费项目,一律取消。三是通过建立审批公示制和责任追究制等一系列制度,对审批行为进行进一步的规范。
2.清理和完善地方性政策法规,大力加强法制建设。一要用一年时间修改不符合WTO规则的政府规章和地方法规。重点是废除一些过时的以及与WTO规则不一致的内部规定或政策。例如,在对待非公经济的问题上,政府应当履行“非歧视”原则的承诺,使非公经济获得公平的竞争环境;对国有企业要尽量避免以各种优惠政策为形式的变相补贴,防止引发国外的反倾销报复;二按照加入WTO所做的开放市场的承诺和国家政策所做出的相应调整,逐步取消非关税贸易壁垒,取消对外资准入领域的限制,取消对外商投资企业在本地含量、出口比例、外汇平衡和技术转让等方面的强制性要求,对外资企业与外国商品实行“国民待遇”;三根据入世后新形势的需要,制定与WTO规则相一致的法律法规,制定合理的社会和产业发展规划,制定和完善相应的政策措施。
3.彻底转变政府职能,实现政企分开、政事分开。入世后,政府的职能就是要在宏观上进行调控,在计划上提供指导,在行为上进行监督,在资讯、环境、硬件、软件等方面提供服务。围绕这一职能定位,一是转变政府对经济的直接管理。要彻底解除政府部门与企业和事业单位的行政隶属关系,将企业在设立、领导人的任免、投资决策等方面的权限归还给企业,使之真正成为市场主体:加快推进事业单位改革,剥离事业单位的行政职能,实现市场化、企业化;二是通过组建自立性的行业协会和各种见证性的中介机构,培养社会自我管理组织,提高社会的自律水平,将一般社会职能和大部分社会事务还给社会组织进行管理。比如,由企业家们自愿组织起来的行业协会,确定原材料采购的价格和产品的销售价格,抵制假冒伪劣、侵犯知识产权的行为。对于见证性的经济类中介组织,比如律师事务所、会计事务所、生产评估师事务所都要与政府脱钩,成为独立的法人。政府的职能将是资质审查和违规监督;三是为各种所有制企业包括三资企业、国有企业、民营企业创造平等公平的市场机会。在贯彻WTO非歧视原则,对国外企业实行“国民待遇”的同时,对国内所有企业更要实行“国民待遇”。要以放松或取消进入限制为重点,除了为数不多的关系国家安全和特定要求的行业需要有严格的进入限制外,对其他行业,特别是竞争性行业,原则上都应放开,取消种种基于所有制、地区和部门的或明或暗的限制,营造各类合法经济主体公平竞争的环境;四是按照建立统一、开放、公平竞争的要求,抓紧对一批具有自然垄断和公用事业特点的行业进行改革、重组和规范,纠正价格扭曲现象,建立起与国际市场接轨、适应国际经济一体化的价格机制;五是加大对经济环境特别是投资环境的治理力度,保护投资者的合法权益,一方面要加大为企业、为市场服务的力度,健全市场管理、监督机制,维护公平竞争的市场秩序,建立透明、稳定、高效的软环境,另一方面,要对社会各种不良现象给予坚决制止和打击,保护投资者合法权益,使市场秩序和投资环境法制化;六是将政府的财政支出主要放在事业建设上,为经济的发展创造条件,在按照WTO规则,从市场竞争性领域退出的同时,政府应当把财政支出主要投放于公共事业如交通运输、基础设施、社会福利保障体系、教育和科技等方面的建设上,其中科技与教育直接关系到能否成功迎接即将到来的知识经济的挑战,在这方面尤其要加强投入。同时要在入世后的过渡期内,灵活地运用WTO规则,在财政补贴逐步减少的情况下,更加合理地使用财政补贴和出口退税政策,使该退的税退到位。
4.严格依法行政,推行政务公开,营造公平、公正、公开的经济发展环境。一是加快行政程序立法,规范行政权力,落实依法行政;二是通过建立完善的行政听证制度、公开制度、时限制度等,加强对行政行为的程序监督,提高政府行政过程的民主性和透明度,减少行政腐败,克服官僚主义,提高行政效率;三是建立政务公开体系。要逐步取消政府的“红头文件”,所有的政府规章要在指定的媒体上刊登,有关部门要通过建立和完善窗口式办文制度,实行一个窗口对外统一收文、办文,统一公布发放审批结果,减少环节。通过会审制度,强化集体决策,提高决策的民主性、科学性和公开性;通过建立行政管理公示制度,将行政管理职能、行政管理依据、行政管理各项制度、审批程序、审批时限、责任追究、监督举报电话等内容,通过新闻发布会、政务信息网、《政务公开手册》等各种方式全面向社会公示,让市民知情、参与、提供意见和建议;四是加强电子政务建设。要在三年内建立和开通政务网站,市属政府部门、公共事务服务单位的政务信息要全部上网,信息上网必须权威、全面、准确、可靠,要方便群众查询。
5.大力加强机关自身建设,提升政府工作的效能。一加强制度建设,规范行政行为。要建立和完善岗位责任制、首问责任制、服务承诺制、限时办结制,一次性告知等机关工作制度,逐步建立健全机关管理制度体系,努力实现以制度管事管人。要把制度建设与机关职能转变有机结合起来,把效能建设的要求具体化为岗位职责与业务规范,真正落到实处;二改进机关作风,提高服务质量。要采取有力措施,增强服务意识,克服和转变“门难进、脸难看、话难听、事难办”的问题,树立依法行政、务实高效、热情服务的机关形象。要根据经济和社会发展需要和部门工作实际,探索和推行一站式办公、一个窗口收费、一次性审验确认、“便民绿色通道”等有效方式,营造良好的办事环境;三建立效能建设考评机制。要围绕机关工作作风、工作效率、科学决策、依法行政、制度建设,廉政建设、监督制约机制建设和工作实绩等方面,制定机关工作人员绩效考评办法,采取自查自评、民主测评和组织考评的方式对机关效能建设进行考评;四依托纪检部门,建立机关效能投诉中心,认真受理机关效能投诉。要落实人员,设立举报电话和举报箱,形成投诉网络;五全面提高行政管理人员的整体素质。加入WTO,将使我们有更多的机会借鉴各国的先进经验,学习更多的相关知识,因此,要通过建立公务员终身培训教育体系,根据形势发展的需要,采取灵活多样、行之有效的形式对公务员进行培训,实行公务员队伍的知识更新和能力提升,创建一支适应工作需要的高素质的公务员队伍。
参考文献
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