本文是一篇行政管理毕业论文，本文以管理学为基础，综合运用了文献分析法、案例分析法、访谈调研法等方法，探讨了治理体系现代化背景下乡镇行政区划调整的目标、原则和路径，以四川省及省内不同地貌类型的县级单元为例加以论证。
第1章 绪论
1.1 研究背景
行政区划作为政府履行行政管理职能的一项重要资源，是区域经济管理和社会治理的重要载体，在促进国家治理体和治理能力现代化方面，具有重要的框架性、引领性、基础性作用。根据经济社会发展的阶段性特点和所面临任务，因时应势调整行政区划，是推动区域经济协调发展的重要手段，是提升政府治理能力和行政管理水平的客观要求。乡镇是我国行政区划的基础单元和国家治理的基层载体，是维护国家长治久安的根基所在。改革开放以来，随着经济社会飞速发展，农村人口大量向城市流动，过去很长时期存在的城乡二元结构发生了明显变化，造成乡镇不同程度出现农村人口空心化、经济实力薄弱化、公共服务矛盾化、行政资源碎片化等突出问题。在这样的大背景下，优化乡镇行政区划设置，对于增强基本经济单元实力、夯实基层社会治理基础、优化农村基础公共服务，具有十分重要的意义。
实施乡镇行政区划调整是一项系统性工程，牵涉到基层政权建设、农村产业发展、乡镇社会治理、基本民生保障、基层行政效能等方方面面，加之撤乡并镇可能导致的群众乡土情怀被破坏、既有利益格局被打破、现有干部队伍需分流等一系列具体问题，大量可控和不可控的因素需要综合考虑，在推进过程中往往会遇到一定的阻力，也容易遗留下一些难以解决的顽症，甚至出现改革反复、倒退的情况。能否顺势而为、因势利导，统筹各方利益，兼顾各方关切，推动区划调整进行到底，使之成为一项令政府、群众、干部多方共同受益的人心工程，达到政府治理意图、群众自身利益、干部核心关切与乡镇长远发展相统一，是值得系统研究的重要课题。
1.2 研究意义
1. 理论意义
目前关于乡镇改革和乡镇行政区划调整的研究讨论较多，但多是从城乡发展一体化、公共服务均等化等角度出发的，从治理体系和治理能力现代的角度切入较少，与国家最新政策结合不够紧密。因此，基于治理体系现代化的背景和趋势，研究基层治理体系现代化与乡镇行政区划调整改革之间的关系，分析基层在治理体系和治理能力方面存在的差距，从乡镇行政区划调整改革中找到实现路径，有助于丰富治理体系和治理能力的内涵，有助于完善乡镇改革和乡镇行政区划调整的相关理论体系，为研究行政区划调整改革探索新的路径、提供新的参考，为推动国家治理体系和治理能力现代化提供更加科学合理的理论引导。
2. 现实意义
随着党中央关于推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署出台，四川省委也提出推动城乡基层治理制度创新和能力建设，专门召开全会并作出决定。从乡镇行政区划的视角研究四川省在推动城乡基层治理制度创新和能力建设方面存在的问题，有助于深入贯彻落实十九届四中全会关于推动国家治理体系和治理能力现代化的部署要求。同时，在中央和省委关于制度与治理的顶层设计之下，进一步明确四川各地调整和优化乡镇行政区划主要目标、重要原则、主攻路径以及重点任务，充分发挥行政区划手段对基层治理体系和治理能力现代化建设的支撑和推动作用。这既是完善四川省乡镇建设格局、加快新型城镇化进程、实现区域协调发展的重要举措，也是推进行政管理体制改革，激发基层政府在治理中的主动性、创造性，提升治理能力和治理水平的有力抓手。
第2章 治理体系现代化和乡镇行政区划调整的相关概念与理论
2.1 乡镇行政区划调整与治理体系现代化的关系
2.1.1 乡镇行政区划调整的基本内涵
行政区划是国家依据政权建设、经济水平、社会联系、文化风俗、历史沿革以及人口、地理条件等因素，将整个国家或部分地区的领土划分为若干不同等级、层次和大小的行政区域，并在各个不同的地区设立与其级别对等的政府机构，对当地进行行政管理，提供公共产品和公共服务，以达到巩固政权和强化管理的目的。政府要实现其治理目标，政党要贯彻其执政理念，都必须依托于各级行政区划。
乡镇是我国最基层的行政机构，顾名思义包括乡和镇。乡镇连接城市和农村，有的乡镇已经成为县域城市建设的重要载体，管理着城市社区，是城乡发展乃至整个国家经济社会发展的重要基石。乡镇建制在我国由来已久。商代设立“里君”，相当于最基层的行政官吏。最早的乡制始建于西周时期，在秦汉和魏晋时代，乡在封建王朝的基层政权建设中发挥着重要作用。镇的建制始建于南北朝时期，相对乡较晚。隋唐以后随着王朝一系列改革的深入推进，旧有的行政管理体制被打破，乡制的发展有所衰弱，新的保甲制逐渐推行，并一直延续到了清代。到晚清和民国时期，中央政府对地方特别是基层的掌控能力逐步削弱，开始重新重视和实行地方自治尤其是乡村自治，乡贤乡绅在基层治理中的作用有所突出，乡作为一级基层组织的功能有所增强。新民主主义革命时期，在党的领导下开辟了大量革命根据地，党在根据地内实行乡镇自治性建制，为赢得革命战争的胜利提供了重要支撑。然而在上个世纪的五十年代到七十年代之间，因受人民公社化运动的影响，新中国的乡镇建制被扼杀了，各地开始撤乡设社，实行区社两层体制。改革开放以后，从八十年代中后期开始，乡镇政府建制得以恢复并进一步扩大。现如今乡与镇都属于乡级行政区划，区别在于镇的区域面积更大，人口规模更多，经济发展水平相对较好。乡镇下辖行政村，乡镇政府与各行政村的村委会之间名义上不是领导与被领导的关系，而是指导和协助的关系，二者之间不存在行政隶属关系。但实际上在党管一切的领导体制下，村级党组织应当接受乡镇党组织的领导，乡镇党委、政府实际上对村级事务具有管辖权。因此，乡镇的调整和改革，对村一级具有直接的影响。
2.2 乡镇行政区划调整促进治理体系现代化的基础理论
2.2.1 新公共服务理论
理论认为，公共利益是管理者和公民共同的利益和责任，是目标而不是副产品；符合公共需要的政策和计划，只有通过集体努力和协作的过程，才能最有效、最负责地得到贯彻执行；政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系，政府服务于公民而不是顾客。新公共服务理论起源于20世纪七八十年代，西方国家普遍经历了一个资本主义快速发展时期，政府所面临的各种公共问题以及政府运作的行政环境，较之以往更为复杂，一些国家开展的“新公共管理运动”，强调尊重公民权利，呼吁维护公共利益，重新定位政府角色等。该理论源于四个基础理论，即民主社会的公民权理论、社区和公民社会模型理论、组织人本主义和组织对话理论及后现代公共行政理论。丹哈特夫妇在《新公共服务理论》一书中提供了新公共服务与新公共管理比较的一个代表性范式。国内学者赵莹莹、李思妍、刘珏麟等研究新公共服务理论下公共行政与公民的关系、公共行政与公共治理的关系，提出更加关注民主价值与公共利益的观念。
新公共服务理论与行政区划调整联系密切，行政区划调整过程中，如何制定符合群众需要的改革方案、推进便民服务更好惠及群众、优化城乡社区治理模式等，都需要借鉴新公共服务理论。基于新公共服务理论的原理，有助于研究提出深化乡镇行政区划调整改革的政策建议，有效解决乡镇政府行政管理、便民服务机构整合组建、乡村教育卫生资源重新分配、基层治理职能优化设置等现实问题。
第3章 四川省乡镇行政区划调整改革的做法 .................................. 21
3.1 四川省乡镇行政区划调整的历史沿革 .................................. 21
3.2 四川省乡镇行政区划调整前的社会现实 ............................ 22
第4章 四川省乡镇行政区划调整的案例分析 ............................... 30
4.1 双流区乡镇行政区划调整的成效与不足 ......................... 30
4.1.1 双流区乡镇行政区划调整的做法及成效 .................................... 30
4.1.2 双流区乡镇行政区划调整后出现的问题 ............................... 31
第5章 四川省乡镇行政区划调整改革取得的成效和改革后仍未解决的问题 .............. 39
5.1 四川省乡镇行政区划调整取得的成效 ........................... 39
5.2 四川省乡镇行政区划调整后新出现和更突显的问题 ............... 40
第6章 继续推进乡镇行政区划调整改革的方向原则和政策路径
6.1 乡镇行政区划调整改革应当实现的目标
乡镇行政区划调整改革是包括区划调整本身与调整后后续改革举措，是一项长期的过程。行政区划调整过程中涉及的大量深层次问题和由调整引发的新情况新矛盾，都不能仅仅通过单一的区划调整来解决，必须把改革作为一项系统工程，在科学谋划、平稳推动做好“前半篇文章”后，根据乡镇经济社会发展实际需求接续做好改革“后半篇文章”。
乡镇行政区划调整改革总的目标是要实现治理体系现代化，具体到实际操作中，应当通过行政区划调整及后续改革，构建起优化协同高效的乡镇党委政府架构，科学设置政府内部机构和办事部门，行政、执法、监管等职能运行顺畅，环境保护、乡村振兴、社会治安等职责有效履行，便民服务、税务服务、司法服务等场所统一高效，人员编制作用充分发挥，人岗相适的原则得到落实，人浮于事的现象得以消除。这是对应领导制度体系、民主法治体系、行政管理体系现代化要求的具体目标。
通过行政区划调整及后续改革，有效顺应群众对日益增长的物质文化生活需要，优化教育、医疗、养老、托育、殡葬、文化、体育等公共服务资源布局，推动有限资源集中利用、优质服务有效供给、多元化需求得到满足，构建形成省、市、县、乡、村“五级一体化”政务服务体系，基层治理功能更加完善、能力不断提高。这是对应民生保障体系、社会治理体系现代化要求的具体目标。
结论与展望
本文以管理学为基础，综合运用了文献分析法、案例分析法、访谈调研法等方法，探讨了治理体系现代化背景下乡镇行政区划调整的目标、原则和路径，以四川省及省内不同地貌类型的县级单元为例加以论证，得到的基本结论大致有：
1.乡镇行政区划调整是适应地方经济社会发展需要的必然选择
科学合理的行政区划调整，有利于优化乡镇行政管理架构和经济发展版图，对于增强基本经济单元实力、夯实基层社会治理基础、优化农村基础公共服务具有积极作用。
2. 乡镇行政区划调整与推动治理体系现代化存在互动关系
前者的顺利实施对优化管理体制和治理模式、统筹空间格局和经济布局、统一城乡规划和区域规划、匹配公共服务和民众需求具有积极影响，有利于促进乡镇领导制度体系、民主法治体系、行政管理体系、经济发展体系、民生保障体系、社会治理体系的现代化。而后者随着理论和实践的发展，也对前者提出了更高要求，要求其在谋划和实施过程中更加注重推进乡镇行政管理架构的改革、促进乡镇公共服务质效的提升、听取群众意见和后续体系运行。
3. 乡镇行政区划调整不是一蹴而就的工程，需要对标治理体系现代化的要求持续深化改革
根据对四川省及省内不同地貌类型的县级单元的分析，可以判断乡镇行政区划调整对治理体系现代化有多方面的推动作用。但由于改革涉及方方面面利益，需要坚持顺向优化、循序渐进、群众满意、因地制宜的原则进行谋划和实施。在完成单一的行政区划调整和行政架构优化后，还应根据不同地区的实际情况持续推动乡镇扩权赋能、处置债务盘活资产、优化公共服务供给、完善便民服务体系、加强基础设施建设、壮大优势特色产业、创新基层治理模式。平原地区乡镇更加注重便民服务和公共资源优化配置，丘陵地区乡镇更加注重服务园区建设和助推产业发展，山区乡镇更加注重基础设施的补充建设和优化布局。
参考文献（略）