本文是一篇行政管理毕业论文，笔者认为随着复杂流域生态问题的出现和生态治理理念的与时俱进，如何实现我国流域生态环境的有效治理逐渐成为人们讨论的热点，推动府际协同作为实现黄河流域善治的重要一环，影响着各级地方政府在黄河流域生态环境治理中的理念和方式，而这又对流域生态保护成效至关重要。
一、核心概念与理论基础
（一）核心概念
1.流域生态治理
（1）流域
从地域上看，流域是由发源地至河口的集水区，是以河流为基线、以分界线为边界的特定地区。淡水资源长期以来被视为宝贵的稀有资源，而河流是其主要来源。随着世界人口和人均用水量的增加，有限的淡水资源的缺乏也将影响到从卫生设施到整个保健和粮食生产的各个方面。因此，流域是一个由土地、生物等自然因素和经济社会人文因素组成的复合型空间体系。流域水资源是具有代表性的公共池塘资源（Common Pool Resource，CPR），它与完全不可排他、共享的公用设施和可以排他、个人享用的私有财产相区别。作为一个自然生态系统，流域有两个自然特征：其完整性和其跨界性。它还具有与商品本身相同的非竞争性消费和独特的利益。水环境是一种公共资源，人们共享整个资源系统，但每个人共享一个单位的资源，因此是一种准公共产品，位于纯公共产品和私人产品之间[68]。
根据流域的概念，可以把流域的特性归纳为以下几个方面：整体性。水资源的流通，使其在地理上具有一定的相关性，同时也使其成为一个整体的生态系统。又可以细分为“天然的整体”和“元素的整体”。前者将流域定义为不同地理要素之间有密切联系的自然整体。后者指的是人类社会的经济活动要素等可以对该地区的生态产生重大影响。公共性。水资源具有公共资源的共同特点，如稀缺性、相互依赖性和不可分割性。水资源作为一种共同财产，其使用必定是一种集体行为，而个人的自由选择和使用以及现有社会管理的离散不可避免地导致破坏性竞争。复杂性。这可以分为生态环境的复杂性、水体保护的复杂性和生态发展的复杂性。生态的复杂性意味着流域由不同的气候、经济、技术和历史环境组成。由于生态的复杂性导致了流域的保护多样性，不同地区的水质、水量、洪水的防治以及水土流失的方法也不尽相同。同时，由于人们以不同的方式使用水资源和环境，其结果是非常复杂和多样的。
（二）理论基础
1.府际关系理论
府际关系是一种静态机制，府际里的“府”是指由国家的立法、行政、司法和其他机关组成的政府。在狭义上，政府间关系仅指不同级别政府之间的纵向关系网络；在广义上，政府之间的联系既有中央与地方、地方与地方之间的垂直联系，也有地方政府之间的横向联系和政府机构之间的联系。在更广泛的意义上，府际关系并不仅仅是各国内部的政府间的联系，同时还是各国的政府间的联系。府际关系里的“关系”一词意味则比较好界定，是权责和义务的范畴。
从表现形式来讲，呈现为纵横交错的复杂网络。府际关系的构成以利益关系为核心：“政府之间关系的内涵首先应该是利益关系，然后才是权力关系、财政关系、行政关系。”与国外的府际关系具有的范围广、动态性、交际性、公务员自身重要性、政策影响力五个基本特征外，国内府际关系还存在着有执行性、敷衍性、自创性和磋商性等特征。府际关系的主体可以从三个层面分析：微观层面，府际关系构成主体仅包含中央政府与各级地方政府，而各级地方政府基本上分为即省—市—县—乡四级，经过多次调整最终形成以省、市、县（县级市）、乡四级制与以省（自治区、直辖市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）三级制并共存的情况。中观层面，府际关系构成主体不仅包括中央政府与各级地方政府，还包括政府部门。宏观层面，各级政府除了与上下级政府存在关系外，还与一系列非政府民间社会相关主体存在联系。总的来说，可以将府际关系的主体归纳为以下两种关系类型：命令—服从的纵向关系，纵向关系指行政结构体系内部行政隶属的上下级政府之间的关系，其中包括中央政府与省(直辖市)、市、县政府的关系。竞争—合作的横向关系：横向关系是指同级地方政府之间以及同级政府内部职能部门之间的不隶属于对方的横向互动关系[71]。除此之外，还有学者提出了斜向关系、网格关系、“十字型博弈”府际关系的分析框架等。现阶段针对府际关系的研究重点从竞争转向合作，在国家治理现代化背景下，区域治理为府际关系提供了新的研究方向。
二、黄河宁夏段流域生态治理府际协同现状及成效
（一）黄河宁夏段流域发展状况
1.黄河宁夏段区域构成
作为沿黄九省区中唯一全境属于黄河流域的省份，宁夏有75.2%的面积在黄河流域内。根据自治区水利厅关于黄河宁夏段河道管理范围的通告，“黄河宁夏段划分起点为黄河干流河道中卫市沙坡头区与甘肃省白银市交界处，终点为黄河干流河道石嘴山市惠农区与内蒙古自治区阿拉善左旗（左岸）、乌海市海南区（右岸）交界处。”全长约397千米，落差约200米，占黄河总长的7%。宁夏河湖分布以黄河干流为主（图1），其境内的河流全部属于黄河水系，主要河流有黄河、清水河（宁夏境内最大的黄河一级支流）、苦水河、泾河、茹河、渝河、葫芦河。
黄河宁夏段全河段由峡谷段、库区段和平原段三部分组成。年平均入境水量306.8亿m³[72]，全长397公里，属黄河上游下段，峡谷段有黑山峡和石嘴山峡谷两部分，全长86公里；库区段为青铜峡库区，自中宁枣园至青铜峡水利枢纽坝址，全长44公里；平原段为沙坡头至枣园段和青铜峡坝址至石嘴山大桥段，全长267公里，为冲积性平原河道。黄河干流宁夏段总面积2.6万平方公里，占全区国土面积的39%[73]。
（二）黄河宁夏段流域生态治理府际协同现状
1.区域互联：签订府际合作协议
府际之间的横向合作是基于区域性的相互联系，即地方政府采取联合行动来解决区域性的公共问题，地方政府部门之间的这种合作通常是基于就某一具体公共问题签署的协议。从区内各市角度来看，黄河自南向北贯穿宁夏，流经中卫、吴忠、银川、石嘴山四市。目前，自治区沿黄四个地级市生态环境部门结合工作实际，分别签订了区域水污染联防联控合作协议，坚持“预防为主、共保共治、上下游联动、权责明晰、合作共赢”的原则，共同应对和处置跨界突发环境事件及污染纠纷（表5）。自治区生态环境厅分别与自治区应急管理厅、宁夏消防救援总队签订了“危险废物污染环境防治与安全生产监管联动工作机制”和“建立应急联动工作机制合作协议”，共同应对处置各类突发环境事件。除此之外，2022年3月23日，自治区水土保持监测总站和自治区自然资源信息中心签订了合作协议，在此基础上，双方将进一步加强数据共享，深化业务合作，加强技术支持，创新应用研究。通过建立宁夏流域土壤环境保护动态监控与GIS数据库的联网，为流域水土保持产业运行提供精确、细致的数据支持。目前，宁夏基本上建立了体系完备的环境应急联防联控机制，切实提升了区域联防联控水平和突发环境事件协同应对的能力。
从省际层面看，宁夏还探索跨域创新与邻省建立跨域协作配合机制，加强省际协同联动，实现上下游水污染联防联控。宁夏与甘肃、内蒙古等兄弟省区建立跨省河流河长制工作和水污染治理协作联动长效机制，签订《宁夏回族自治区、甘肃省跨界流域突发水污染事件联防联控框架协议》，跨区域、跨流域污染联防联控机制不断完善，生态环境体制机制改革取得重要进展。
三、黄河宁夏段流域生态治理府际协同问题与成因分析.................35
（一）黄河宁夏段流域生态治理府际协同存在的问题...............35
1.流域生态治理的协同性存在不足...........................35
2.流域生态治理的管理呈现碎片化...........................36
四、黄河宁夏段流域生态治理府际协同对策建议.......................51
（一）强化流域生态治理参与主体协同治理意识...................51
1.培养协作治理理念.......................................51
2.增强生态治理意识.......................................51
结语.......................................58
（一）研究结论...........................58
（二）研究展望......................58
四、黄河宁夏段流域生态治理府际协同对策建议
（一）强化流域生态治理参与主体协同治理意识
1.培养协作治理理念
树立培养流域协作治理理念将大大提升环境治理的效果。流域水资源保护中，“协同治理”强调不同部门与层级的协作，而协作价值共识则是组织、系统高效运作的条件。理念是行动的先决条件，地方政府的理念和态度的相似程度决定了协同和一致的程度。在流域治理中，应该让各个地方政府认识到，地方环境效益能否达到最大程度取决于共同的环境效益，如果不能合作反而展开博弈，则会降低双方的长远利益。集体行为中的个体理性追求个体利益的最大化，这不仅对实现共同利益没有任何帮助，甚至违背了采取协同行动的初衷与需求。在现有流域治理中，各地政府最重要的是要从整体而非个别角度思考，并将水管理中的合作意义付诸实践。一方面，要在各级干部中大力推行“抓流域就是抓发展、抓流域就是抓生命工程”的理念。坚决树立宁夏的发展绝不能走上工业文明和水资源倒退的老路[90]。另一方面，要树立和强化流域治理观念。对于流域环境相对脆弱的宁夏来说，保护流域环境就是保护生产力，改善流域环境就是发展生产力。组织能够合作的地方当局领导人，采取实地互通考察，流域协同治理经验分享的方式，克服现有对协同治理思想障碍，激发地方政府的协作意识，树立“双赢”和“协同”思想，充分使其认识到流域治理协同能够带来的好处，为地方政府间能够就未来发展和规划有关的区域生态问题展开协作打下基础。
结语
（一）研究结论
随着复杂流域生态问题的出现和生态治理理念的与时俱进，如何实现我国流域生态环境的有效治理逐渐成为人们讨论的热点，推动府际协同作为实现黄河流域善治的重要一环，影响着各级地方政府在黄河流域生态环境治理中的理念和方式，而这又对流域生态保护成效至关重要。在把黄河自然资源环境保护与高质量发展作为国家战略的大语境下，宁夏作为先行区，迫切需要结合区内流域生态特征开展“靶向”治理，在府际内部形成良性协调可持续的协同合作机制，助力黄河流域生态保护的实现。观察宁夏区内流域治理现状可以发现，政府间协同在流域治理中的实践具体可以分为以下两种：一种是纵向府际协同——由权威性方式构成，特点是上级政府通过政策措施、命令和压力迫使下级政府参与水管理，并经常通过问责制和评估来控制。另一种是横向府际协同——协调性方式组成，涉及同一级别的政府之间的沟通，以协调各方的利益，通常以生态补偿、合作协议的签署和联席会议等形式进行。本文基于府际关系理论和协同治理理论，通过对近年来黄河流域宁夏区内府际协同现状进行研析，分析当前宁夏区内流域生态保护工作中的问题、原因与解决对策。由此，本文通过研究形成如下观点和结论。
宁夏段黄河流域生态治理府际协同的问题：流域生态治理的协同性不足、流域生态管理碎片化、府际协同组织化程度低。这些问题背后的原因在于：流域生态治理参与主体协同意识淡薄欠缺综合性管理制度、府际协同法律体系不健全和府际协同体制机制有缺陷。针对以上问题与原因，提出应对策略如下：一是强化流域生态治理参与主体协同意识，培养协作治理理念，增强生态治理意识；二是建立健全流域生态治理综合管理制度，建立流域协调机构，构建信息共享机制，保障地方财政充足；三是健全流域生态治理府际协同法律体系，补充完善流域法律法规，推进监督执法制度化转型；四是完善流域生态治理府际协同体制机制，促进考核评价体系科学化，推行责任追究奖惩机制。
参考文献（略）