广州市老年教育政策执行探讨——基于霍恩-米特模型视角的分析

发布时间:2022-01-04 22:00:30 论文编辑:vicky

本文是一篇行政管理毕业论文,本文建议从以下五个方面进行治理:一是合理规划政策目标,制定清晰且灵活的执行标准。二是统筹规划,建立一个核心,理顺管理体制,充分激活社会中各主体积极参与或直接提供老年教育服务。三是加大政策资源的全面投入和资源的优化整合。四是更新政策对象的认知,引导树立对老年教育正确的价值观。五是构建良好的政策执行环境,做好老年教育理念的宣传和贯彻工作,系统的转变老年人、青年人甚至全年龄段人群对老年教育的重视程度,从而促进老年教育更全面发展。


一、关键概念界定与研究理论依据 


(一)关键概念界定

1.老年教育

我国老年教育最初的宗旨可追溯到由顾明远主编的《教育大辞典》:使干部、企业职工(一般指国企、央企、事业单位等)离休或退休后老有所学、所为、所养、所乐,能从心理、生理上增强适应因退休导致的生活工作环境,并获得适应时代、社会环境的知识技能,继续为社会主义物质文明和精神文明作适当贡献。张文范认为“老年教育是老年人在新的社会化过程中的自我完善、超越自我的、有目的的学习活动。是老年人提高自身生命质量和生活质量,适应时代和社会需求的素质教育活动” 。

以上界定描述了老年教育的对象、目标、课程设置和教学方式,在突出了以人为本,以老年人为中心的教育理念的基础上,强调开发老年人的潜能,推进老年人的自我完善与超越,以适应社会发展的要求。但总体看,老年教育的概念仍需进一步明确和统一。基于以上分析,本文认为,老年教育应当是以法律形式保障的老年人可自主选择的,国家、社会、家庭都提供帮助的国民教育,是为以提高老年人自我认知水平、增强老年人生活品质、扩大老年人在政治活动、社会活动、经济活动中的参与,最终实现老年人和老年社会和谐健康发展的为老服务活动。

2.政策执行

公共政策是某项领域中的行动指南,但若离开了有效的执行环节,公共政策就只是一个框架或者某个愿景。执行是政策过程的重要阶段,“政策执行”一词已经被许多学者从不同的角度进行了定义。执行可以被看作是一个过程、一个输出和一个结果,它涉及到许多参与者、组织和控制技术,是设定目标和为实现目标而采取的行动之间相互作用的过程[55]。基于本文的现实研究背景,政策执行是为推动将老年教育政策文本要求变为切实解决老年人需求的重要手段,这一过程包括公共和私人个人(或团体)为实现老年教育政策所设定的目标而采取的行动,这一环节在整个老年教育政策运行过程中具有不可替代的重要作用。


(二)研究的理论依据

1.霍恩-米特模型

米特和霍恩于 1975 年在《行政与社会》杂志上发表的《政策执行过程:一个概念性的架构》中提出了公共政策执行的模型。他指出在政策目标与政策结果转变过程中,存在多种因素(变量)影响二者的转变,因此政策执行是包括公共组织(政府)和私人(或企业、社会团体)为实现政策目标而采取的行动,从而提出了自己对政策执行研究的 6 要素模型:政策目标和标准、资源、组织结构特点、组织间的沟通和执行、系统环境和执行人员的价值偏好,以及各要素之间的关系[56]。

(1)政策目标与标准

政策目标的清晰与否直接影响着执行过程。政策目标首先应当具有合理性,应当是根据客观现实、现有能力和一定时段内的期待而做出的,因此还应当具有可行性和灵活性的特征。此外,政策目标还应当是可操作化的、有标准的,即可设计合理的指标将其评估的。标准是否明晰等问题将影响政策目标的分解,从而直接影响政策执行的标准和行动。

(2)执行资源

政策执行过程中资源的多少直接影响着政策执行的各个环节,因此政策的顺利执行和有效执行需要一定的资源作为支持和后盾。如果没有相应的政策执行资源的话,如资金投入、人力安排、其他资源调配的相关政策等,政策执行将不能进行。尤其是无形的政策资源的充足与否会直接影响到政策执行所需要联动的各部门之间的沟通,从而影响到执行人员的行为。

(3)组织间沟通与(强制)执行活动

我们必须关注标准和目标的明确性、与执行者交流的准确性,以及通过各种信息来源进行交流时的一致性(或统一性)。标准和目标应当被表述得足够清晰,以便执行者能够知道对它们的期望是什么。组织沟通分为组织内沟通和组织间沟通,无论哪一种都有其特殊的难度和复杂性。不同的执行者和执行组织,对同一份政策的理解和侧重点都会不同,且执行者、执行组织在执行过程中的沟通,一方面在表达过程中会让自己的本意打折,另一方面对方在接收表达过程中也会出现不同的理解,因此,政策执行需要的组织数量越多、层级越多,执行人员越将发现难以执行政策的意图。

行政管理毕业论文参考


二、霍恩-米特模型视角下广州市老年教育政策执行的现状分析


(一)广州市老年教育政策目标执行现状

分解《方案》中的主要目标发现,其主要目标有以下 14 个:①建设政策制度健全的老年教育;②建设管理职责明确的老年教育;③建设规划布局合理的老年教育;④建设参与主体多元的老年教育;⑤建设教学形式灵活的老年教育;⑥建设教育资源丰富的老年教育;⑦建设受益群众普遍的老年教育;⑧建设市—区—街(镇)—居(村)四级老年教育体系进一步完善;⑨建设各类老年教育机构服务能力进一步加强;⑩50%以上的街(镇)建有老年学校,30%以上的居(村)建有老年站(点);⑪力争建成 11 个养教结合试点;⑫建成1 所省级示范性老年大学、1 所市级示范性老年大学、2 所以上区级示范性老年大学、1 个市级老年教育学习体验基地、22 所老年示范学校和示范站(点);⑬初步建立起支撑全市老年教育发展并符合老年人学习特点的老年学习资源库;⑭以各种形式经常性参与教育活动的老年人占全市老年人口总数的比例达到 30%以上。即已量化目标 9 个,未量化目标 5个。根据笔者的走访材料显示,对于文件中已经量化的目标,达成效果较好,故现状分析中以已量化目标为主。

1.教学点和覆盖率目标基本完成

广州市老年教育政策主要目标分为两段,其中在政策原文中已经量化的主要目标是“50%以上的街(镇)建有老年学校,30%以上的居(村)建有老年站(点)”、建成 11 个养教结合试点、1 所省级示范性老年大学、1 所市级示范性老年大学、2 所以上区级示范性老年大学、1 个市级老年教育学习体验基地、22 所老年示范学校和示范站(点)以及“以各种形式经常性参与教育活动的老年人占全市老年人口总数的比例达到 30%以上”。单纯从明确量化的目标来看,以上政策目标一是符合国务院《规划》要求的,二是对于市本级政策执行来说也是标准明确、操作性较强的。

根据广州市在 2020 年 11 月发布的《2019 年广州老龄事业发展报告和老年人口数据手册》显示:截至 2019 年低,全市现已建成老年大学 56 所,老年学校 90 所,老年教学点280 个。各类示范性学校、示范性教学点的挂牌在 2020 年底也能基本完成。60 岁以上老龄人口约 212.8 万人(其中约 37 万为流动老年人口),若将老年书法协会、老年登山协会等千余个老年文体类活动协会所开展的活动也算在“教育活动”内的话,那么经常以各种形式经常性参与教育活动的老年人数量在 63 万人左右,也是基本达到全市老年人口总数 30%的。


(二)广州市老年教育政策资源投入现状

  1. 教育系统经费注入

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广州市在教育部门的财政投入是逐年增加的,2019 年的支出比 2018 年高出超过 18%。目前,广州市依托市广播电视大学、市老年干部大学等机构建立若干个老年教育研究基地,着手利用数字化、信息化等先进技术手段为广州市老年教育赋能。加强老年教育学术期刊建设。但市老年大学、市老干部大学的财政不归教育局口,因此教育局对老年教育事业的财政投入只能放在市广播电视大学上。目前通过广播电视大学的积极推动,已经开发了老年教育的系列教材,并与各区夜大、电大合作挂牌老年开放大学,目前已经基本做到广州各个区都有一所区级老年开放大学。

由于中央在编制《“十三五”国家级专项规划汇编》时,将《老年教育发展规划(2016-2020 年)》归为民生保障类,因此笔者也登录广州市人力资源和社会保障局网站查询了广州市近 5 年的社会保障公共支出。自 2016 年后,广州市在民生、社会保障方面的财政投入不断加大,增幅明显,服务建设也不断提高,养老服务改革也更加深入。但从已公开的财务决算表格来看,社会保障主要支出为养老金、医保等方面,且没有名为“老年教育”或相关名称的专项支出。然而从笔者的实际调研来看,广州市在养老机构、养老平台、涉及老年教育的服务上还是做了一些努力。广州市基层老年教育站(点)的铺设主要依靠民政局协调,在有能力开展老年教育的养老服务综合平台进行挂牌并开展部分老年教育服务。截至 2020 年 1 月 5 号的数据,广州市目前的街道(镇)居家养老综合服务平台共 174 个,其中能提供阅览室、多功能室、文娱精神慰等适合考虑增加老年教育功能的有 87 个(数据来自广州居家养老网上服务大厅),占比 50%。其中荔湾区、黄埔区现有的街道(镇)居家养老综合服务平台中没有适合增加老年教育条件的,所以街道(镇)级的老年学校可能无法做到 11 区全覆盖。


三、广州市老年教育政策执行存在的问题及原因分析 ........................................ 26

(一)对政策目标的理解产生偏差 ...................................... 26

1.  理解政策目标时避重就轻 .......................................... 26

2.  对丰富内涵型政策目标设定不到位 ................................... 26

四、霍恩-米特模型视角下提升广州市老年教育政策执行效率的路径 .............................. 38

(一)合理规划政策目标并制定灵活标准 ...................................... 38

1.  教学设计以丰富老年教育内涵为主 .......................................... 38

2.  增强老年教育的普惠性和公平性 ........................................... 38

结语 ................................................ 42


四、霍恩-米特模型视角下提升广州市老年教育政策执行效率的路径


 (一)合理规划政策目标并制定灵活标准

1.教学设计以丰富老年教育内涵为主

老年阶段是个时间跨度很长的阶段,在这个阶段里,有刚刚步入法定老年人年龄的初老年龄段老人,有处在亚健康但是能生活自理且还有一定生活品质的中老年龄段老人,还有已经失去健康需要人员照护、看护甚至是需要面对死亡的高龄年龄段老人,那么老年教育的内涵也应该尝试根据受教育对象的不同而改变。老年教育的内涵,应该同时考虑到老年人身体变化特点和心理发展特点,因此,在教学设计上,除了考虑休闲娱乐等传统需求以外,还应该增加退休生活规划、现代科技、老人与时政、衰老与死亡等课程,帮助老年人更好的规划老年生活,能够保持与社会的融合,提升老年阶段的生命价值和意义。

2.增强老年教育的普惠性和公平性

随着国家对“终身教育理念”的持续宣传和推动和社会的多元化发展,老年人对老年教育的需求角度和需求层次在一定程度上受到了影响,一部分老年人对老年教育有着强烈的需求。笔者在调研中了解到的定闹钟用微信抢学位、凌晨 5 点冒雨出门排学位等案例都在一定程度上反映出老年教育中的供需失衡,调研中发现的“老学员可以优先报名缴费”等现象说明老年教育服务的覆盖率、有效性等仍有较大提升空间。

在互联网信息时代下,借助信息手段可以一定程度上提高老年教育服务的覆盖率和有效性。首先激活社会各主体参与到提供老年教育服务的队伍中来,政策引导、减免税收、公私合作、政府购买等都是值得尝试的方式。其次开放已有资源、开发新型资源。利用现有的社区数量、网络技术等资源,开放老年教育的课程内容和学位数量,让老年人能在家门口学习、在家学习、随时学习、随地学习。第三,探索医养教结合的新型养老模式,将老年教育融入到老年人的日常生活和医疗照护中,让不便接受课堂老年教育、在线老年教育等老年教育的老年人也能得到特殊阶段的老年教育。


结语

教育领域的政策一直是彰显我国特色社会主义治国理政理念的重要领域,研究老年教育政策的执行过程可以作为我国现代化其他政策执行的一个缩影。老年生活如何过得多滋多味应该是人生规划的一部分,这部分的人生规划需要政府和全体社会成员共同探索、学习和实践,因此发展老年教育,对于提升老年人和老年家庭的生活品质、让社会更有效应对老龄化带来的挑战有重大意义。本文以广州市老年教育相关政策的执行活动和执行情况为切入点,从政策执行的角度,采用访谈、观察、文献搜集等研究方法,研究了广州市当前老年教育现状、总结政策执行成效,归纳政策执行中的问题并提出对策建议。

在研究初期,笔者查阅了大量与老年教育、广州市老年教育相关文献、档案、新闻等资料以扎牢研究基础和调研基础。在调研中期展开实地调研,对相关政府部门、老年教育机构(公办、民办、企办)、老年学员以及没有参与机构型老年教育的老年人进行了深度访谈。基于前人的理论基础和广州市的人口结构、经济发展等客观条件,利用霍恩-米特模型分析了广州市老年教育发展概况及《广州市推进老年教育发展实施方案》这项政策的执行进展。从政策目标和执行标准、政策执行的资源供给、执行组织的机构特征、执行人员的价值偏好和政策执行时的客观系统环境等五个角度梳理了广州市老年教育政策执行存在的主要存在问题。主要存在问题如下:一是政策目标概念不明晰,执行标准模糊,政策权威性不足。二是政策资源的供需失衡。三是执行组织架构设计不会合理,各环节运行有阻力。四是执行人员的认知偏差和价值取向有偏颇。五是政策执行的客观系统环境对执行活动有影响。

本文建议从以下五个方面进行治理:一是合理规划政策目标,制定清晰且灵活的执行标准。二是统筹规划,建立一个核心,理顺管理体制,充分激活社会中各主体积极参与或直接提供老年教育服务。三是加大政策资源的全面投入和资源的优化整合。四是更新政策对象的认知,引导树立对老年教育正确的价值观。五是构建良好的政策执行环境,做好老年教育理念的宣传和贯彻工作,系统的转变老年人、青年人甚至全年龄段人群对老年教育的重视程度,从而促进老年教育更全面发展。

参考文献(略)

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