本文是一篇金融论文，本文回顾和梳理了与本文的研究密切相关的财政分权理论、地方政府竞争理论、预算软约束理论和财政可持续性理论的主要内容，以及这些理论在中国的发展和运用。我们发现，传统的西方财政理论主要以政治上的联邦主义为背景，并不能完全套用于发展中国家，尤其是中国这种正处于转轨过程中的发展中大国，需要建立适合中国国情的理论分析框架。
第 1 章 绪论
1.1 选题背景与意义
1.1.1 选题背景
我国当前正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，外部经济环境复杂严峻，国内经济下行压力加大，经济发展面临新的风险挑战。严峻的宏观经济形势需要更加积极的宏观政策。2018 年中央经济工作会议提出“积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费，较大幅度增加地方政府专项债券规模”。2019 年中央经济工作会议进一步指出“积极的财政政策要大力提质增效，更加注重结构调整，坚决压缩一般性支出，做好重点领域保障，支持基层保工资、保运转、保基本民生”。尤其是 2020 年以来，为克服新冠肺炎疫情不断蔓延、外部经济不确定性增加以及内部经济增长动力不足等多重冲击，中国各级财政全力实施更加积极有为的财政政策，如扩大财政赤字、发行政府债券、实施阶段性大规模减税降费等，为恢复经济发展和稳定社会大局提供了重要支撑。在在经济下行压力加大和大力实施积极财政政策的背景下，财政收入增速放缓，财政支出刚性增加，收支矛盾日益突出。如图 1.1 所示，从 2011 年起，我国一般公共预算收入的增速呈现逐渐下降的趋势，而且在此之后低于一般公共预算支出的增速，并于 2015 年之后低于 GDP 的增速，在 2020 年更是实现了 3.9%的负增长。此外，为缓解地方财政运转压力，保证基本民生保障等刚性支出，我国政府不断加大政府债券的发行力度和规模，利用债务的上升空间换取实施积极财政政策的空间。截至 2020 年末，纳入预算管理的地方政府债务余额为 25.66 万亿，加上中央政府债务余额，全国政府债务余额达到 46.55 万亿元。这意味着，继续依靠财政手段刺激经济的空间极为有限，国内也要愈加关注财政金融风险防控的问题。《2021 年政府工作报告》提出“积极的财政政策要提质增效、更可持续”。因此，在当前的经济、财政形势下，评价各个地方主体的财政可持续性程度，深入考察我国财政体制对财政可持续性的影响机制，并积极探索提高财政可持续性程度的途径是当前政界和学术界亟需解决的重要课题。
1.2 概念界定
1.2.1 财政竞争
到目前为止，财政竞争并没有一个明确且权威的定义，学者们通常从自己的研究角度出发定义财政竞争。Oates(1972)认为，各级政府开展财政竞争的前提是多级的财政管理体制及由此形成的各级政府的相对独立的利益，而财政竞争的产生则源于分权体制下各个地方政府具有不同的公共支出和税收组合。由于一个地区的税收和公共服务组合无疑是影响这些资源要素流向和流量的重要因素，因而税收和财政支出便成为政府间竞争最基本的手段。Gordon和 Wilson(2001)、Brueckner 和 Saavedra(2001)将财政竞争定义为地方政府通过财政政策就各项生产要素开展竞争的策略性行为，是政府竞争的主要手段。钟晓敏（2004）认为财政竞争是指国与国或一国范围内的地方与地方之间，为吸引更多的资源流入本地区，采用税收和财政支出政策等手段，来改变本国或者本地区的政策环境。杨志勇（2005）认为财政竞争主要是不同政府之间为了吸引资本、吸引居民等，通过降低税收、增加公共支出或其他影响政府收支的方式而展开的竞争，是政府竞争的重要内容之一。郭庆旺和赵志耘（2006）将地方政府间财政竞争定义为地方政府通过财政手段争夺有利于本地社会经济发展的稀缺资源或者逃避某些成本的竞争性行为，他们同样认为财政竞争是地方政府间竞争的一种方式。可见，财政竞争主要是指，在财政分权的制度条件下，地方政府以财政政策为主要手段进行资源争夺的政府竞争行为。此外，按照竞争方向，财政竞争可划分为同级政府之间的横向财政竞争和上下级政府之间的纵向财政竞争。根据竞争手段，财政竞争可以划分为财政收入竞争和财政支出竞争，其中，税收竞争是指地方政府之间为了争夺资本、技术和劳动力等生产要素，通过税收减免、税收优惠和税收抵扣等方式降低实际税率的行为（Lyytikainen，2012）。财政支出竞争是指地方政府为吸引更多生产要素、促进经济社会发展，通过扩大财政支出规模，提高财政支出效率，提供比其他地区更多更好的公共产品和服务，改善经济社会发展环境，从而在与其他地区的竞争中获得优势（孙晓华和郭旭，2015）。
第 2 章 理论综述
2.1 财政分权理论
从地方政府行为的角度研究地方财政状况离不开塑造了地方政府行为的财政分权体制。财政分权是国家在中央政府与地方政府，以及地方各级政府之间，划分税收权力、支出责任范围等财政管理权限与职责的一项根本制度，已经成为世界各国在处理中央与地方政府以及各地方政府之间财政关系时所采取的主要模式。具体来说，财政分权是指中央政府赋予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，从而使地方政府在税收管理、预算执行和政策制定等方面拥有一定的自主权和自由裁量权，以此积极参与社会管理，提供令本辖区居民满意的公共服务。
2.1.1 第一代财政分权理论
传统的财政分权理论，也被称为第一代财政分权理论，诞生于 20 世纪 50 年代，主要是为了解释地方政府存在的合理性和必要性而提出来的，即解释为了实现社会福利最大化，为什么不能够完全由中央政府根据资源禀赋条件和居民的偏好供给公共品。传统财政分权理论以新古典经济学为分析框架，重点围绕财政分权的界定、财政分权的必要性，亦即中央政府与地方政府在资源配置效率上的优劣比较等问题展开研究和论述。代表性的理论主要有蒂布特的“以脚投票”理论（Tiebout，1956）、施蒂格勒的理论（Stigler，1957）、马斯格雷夫的分权思想（Musgrave，1959）、布坎南的“俱乐部”理论（Buchanan，1965）、奥茨的分权定理（Oates，1972）以及特里希的“偏好误识”分权理论（Tresch，1981）等。这些理论从不同角度对地方政府存在的必要性，亦即财政分权的合理性和必要性进行了解释和说明，并讨论了如何在不同层级的政府之间合理地分配各项财政职能及相应的财政工具。他们的核心观点是，由于地方政府更接近民众，更了解辖区居民的需求和偏好，因此由地方政府为本辖区居民提供公共物品和服务更有利于资源配置效率的提高和社会福利水平的改进。虽然传统的财政分权理论影响深远，但它也存在着明显的缺陷，例如，该理论关于“仁慈型政府”的假设不符合实际，政府间关系的复杂性被不合理的简单化等。
2.2 地方政府竞争理论
2.2.1 地方政府竞争的理论基础
分权是地方政府开展竞争的前提，换言之，政府竞争是财政分权制度塑造的政治现象，因此，地方政府竞争理论是财政分权理论的一个重要分支，主要分析分权背景下，上下级政府之间、同级的不同地方政府之间的相互作用关系，并通过对这种关系的分析为财政分权制度的合理安排提供依据。
传统的财政分权理论或第一代财政分权理论是地方政府竞争研究最重要的理论基础。Tiebout(1956)的“用脚投票”理论被视作是西方政府竞争理论的开山之作，该理论认为，当居民可以自由迁徙时，他们会选择那些公共品供给水平-税负水平的组合令自己满意的地区，为了吸引更多具有税收创造能力的居民到本辖区，地方政府会不断提高公共品的供给效率，降低税负水平以满足居民的偏好，因此地方政府之间的竞争有助于提高效率。Oates(1972)继承了这些思想，并进一步指出，多层级的财政体制和相对独立利益的形成是各级政府展开财政竞争的前提，在分权的财政体制下，各地方政府承担本地区公共产品供给的责任，同时享有相应的税收权限，故而产生了不同的财政支出和税收的组合，因此催生了财政竞争行为。鉴于 Tiebout 模型是基于一系列严格的假设建立起来的，与现实情况不符，之后的许多学者对该模型做了进一步的补充和发展。例如，Oates(1972)认为辖区间竞相降低税率的竞争可能会导致公共品供给不足；Buchanan 和 Tollison(1972)和 McGuire(1974)通过详细分析居民迁移的原因和条件得出政府竞争常常是破坏性的结论；以 Zodrow 和 Mieszkowski(1986)和Wilson(1986)的资本税竞争模型为代表的的税收竞争类模型发现，如果用对可流动的资本征税替代对不流动要素的征税来为公共品融资，容易出现税收“扑向底部竞争”的结果。20 世纪 90 年代以后，以经典税收竞争模型为基础的模型通过不断修正其假定而不断丰富，广泛拓展了财政竞争理论，其中，Wilson(1991)引入了不同规模的辖区；Brennan 和 Buchanan(1980)改变了基本模型中政府目标是使本地居民福利最大化的假定，认为政府具有“经济人”的特征；Edwards 和 Keen(1996)假定政府具有最大化社会福利的“仁慈型”政府和最大化税收的“怪兽型”政府的双重特性等。
第 5 章 财政竞争、非预算收入与中国地市级财政可持续性.......... 75
5.1 地市级财政可持续性的检验和测度........................................76
5.2 计量模型、变量与数据........................................81
5.3 实证结论................................ 83
第 4 章 财政竞争、预算软约束与中国省级财政可持续性.............. 55
4.1 省级财政可持续性的检验和测度.............................55
4.2 计量模型、变量与数据..............................60
4.3 实证结论........................................... 63
第 5 章 财政竞争、非预算收入与中国地市级财政可持续性.......... 75
5.1 地市级财政可持续性的检验和测度..........................76
5.2 计量模型、变量与数据....................................81
5.3 实证结论............................... 83
第 6 章 财政竞争、转移支付与中国县级财政可持续性
6.1 理论分析与制度背景
本节首先详细分析了地方政府竞争对政府支出效率的影响渠道，并将财政转移支付制度纳入到政府竞争与政府支出效率的分析框架中，关注在现行财政和政治制度安排所蕴含的激励机制下，对政府行为进行协调的问题，为长期以来主要提倡通过改革财政分权和政治晋升制度来规范地方政府行为的研究补充了新的视角，同时弥补了既有文献普遍关注转移支付均等化作用，而忽略其对地方政府竞争行为的激励和约束作用的缺陷。其次介绍了“省直管县”财政体制改革的制度背景，为下文的计量模型的设定和变量的度量提供基础。
6.1.1 理论分析
政府竞争在一定程度上可以看成是市场机制在公共经济领域的延伸，可以使市场的有效性免受过度管制和寻租的破坏，从而达到提高效率的目的(Weingast，1995)。根据传统的财政分权理论，分权引发的地区竞争促使地方政府越来越关注本辖区居民的偏好和需求，有助于提高财政资金的使用效率(Tiebout，1956；Brennan 和 Buchanan，1980)，而且由于地方政府具有本地居民的信息优势，适度的竞争可以进一步强化分散化提供公共产品和服务的效率优势(Oates，1972)。但 Weingast(2009)指出地方政府竞争并不必然导致财政支出效率的提升，影响效果取决于激励机制是否科学，以及竞争行为是否规范等。在扭曲的激励机制下，各地政府对流动资本的竞争很可能产生支出上的“逐顶”竞争(Keen 和 Marchand，1997)，以及税收上的“逐底”竞争局面(Zodrow 和 Mieszkowski，1986；Wilson，1986)，从而造成公共资金的浪费以及公共服务供给的不足，扭曲了公共资源的配置效率。因此，从理论上看，政府竞争对财政支出效率的影响结果并不确定，取决于各国实践中相关制度的安排。
结论
财政可持续是保持宏观经济和金融体系稳定运行的一个重要保障，更是政府实行财政政策时必须要面临的约束条件。我国在当前以及未来一段时间仍需要积极的财政政策来调结构、扩内需、提高经济增长的速度和质量，财政的可持续性对于政策的顺利实施和经济的平稳运行至关重要。《2021 年政府工作报告》提出“积极的财政政策要提质增效、更可持续”。然而，在当前的财政体制下长期存在的地方政府竞争、各类预算软约束现象对我国地方政府的财政可持续性产生了复杂的影响，威胁着积极财政政策的使用空间，因此亟需厘清他们之间联系机制，为进一步深化财税体制改革和循序渐进地实行风险防控措施提供政策启示。为此，本文致力于在“财政体制-地方政府行为-地方财政可持续性”的基本分析框架下考察财政竞争和不同预算软约束表现对地方政府财政可持续性的影响，并采用递进式的研究逻辑，对他们之间的关系在地方政府的不同层级水平上进行了实证检验。
首先，回顾和梳理了与本文的研究密切相关的财政分权理论、地方政府竞争理论、预算软约束理论和财政可持续性理论的主要内容，以及这些理论在中国的发展和运用。我们发现，传统的西方财政理论主要以政治上的联邦主义为背景，并不能完全套用于发展中国家，尤其是中国这种正处于转轨过程中的发展中大国，需要建立适合中国国情的理论分析框架。基于国内外学者对中国经济和财政现象的解释，形成的“中国式财政分权”理论，以及在该理论框架下的“为增长而竞争”的地方政府竞争理论，和以大规模预算内的财政转移支付、预算外的土地出让收入、制度外的融资平台债务为主要表现形式的预算软约束理论构成了本文的理论基础，对本文的研究具有重要的指导作用。此外，通过对相关文献的梳理，本文还发现，目前鲜有文献在统一的理论框架下对财政竞争、预算软约束与地方财政可持续性之间的关系进行系统的分析，更没有通过区分财政竞争的不同方式和预算软约束的不同表现形式，从多个维度考察他们对地方财政可持续性影响和交互效应。另外，由于缺少一个综合、可量化的财政可持续性指标，已有文献主要通过研究各种因素对政府支出、赤字和债务等财政变量的影响来间接衡量这些因素对财政可持续性的作用(Rose，2010)，这使得结论不够直观和准确。对于这些不足的解决成为本文研究的方向。
参考文献（略）