本文是一篇行政管理论文，笔者认为从理论图谱来看，当前政府绩效第三方评估有效性在中国的研究总体还不够深入，研究成果还不够多，需要结合更多的中国情境问题建构出中国特色的第三方评估、绩效评估理论，从而为指导政府绩效第三方评估的开展提供扎实的理论基础，解决当前理论基础不够好、应用不够广泛的问题。本文在全面梳理国内外文献的前提下，对既有探讨进行了补充式研究，对绩效评估理论图谱的扩大具有中国情境下的增进作用。
第一章 政府绩效第三方评估有效性研究的理论准备
一、概念界定
（一）政府绩效评估
政府绩效评估肇始于西方国家，随着新公共管理运动的发展而逐渐引入到西方的政府管理过程中的，代表性理论著作是泰勒的《科学管理原理》1，在我国则是于二十世纪九十年代中期开始引入相关理论2。从既有研究看，不同国家的学者对政府绩效评估的概念给出了较为相近的界定，对其准确理解需要首先了解绩效、评估、绩效评估以及预算绩效管理等基本概念和相关概念。
绩效评估源于西方，最初主要是对企业等私营部门工作成果的评价。所谓“绩效”，从管理学的角度看，主要是通过投入产出比明确目标的实现程度；从经济学角度看，主要是指企业取得的业绩，以及企业员工的纪律表现和品行表现。而从字面意思看，绩效是“绩”与“效”的结合，如果拥有较好的绩效，意味着表现出的成果较高、效用较佳。“评估”则主要是指衡量方案或政策的具体执行情况或者最终的成果，从而达到对政策或方案的持续改进与完善，使得政策方案的质量得到提升的目的。1概言之，绩效评估是按照某种方式、方法以及拟定好的流程对组织或者个人的具体成果、行为表现进行某种程度的估量或者测算。学界对绩效评估做出了相对明确的概念界定，指出绩效评估是对组织或者个人在一定时间段或者时期中的工作成果以及效益等的综合评判，主要是通过收集组织或者个人的具体工作成果以及行为表现等相关材料，运用科学的统计方法和明确的指标体系，根据一定的评判标准和既定的评价程序等进行准确、客观、科学的分析评判2。
政府绩效评估是指对政府组织在进行社会管理等活动时的工作投入、效益产出等进行衡量，就政府的工作服务能力、任务完成情况以及社会公众对政府工作的满意程度等方面进行的估量，从而对其绩效进行一定的级别界定3。政府绩效评估是将私人部门绩效评估引入到公共部门对政府机关等工作成果的评价，并以此提升政府绩效的科学手段。同时，与企业绩效评估相比，政府绩效评估还注重目标达成期间对政府部门及其工作人员的有效监督、控制4。
二、理论资源
政府绩效第三方评估有效性的分析涉及对评估过程中多元主体、主客观因素的系统分析，本文在参考既有研究与实践经验的基础上，主要参考结构与功能理论、委托-代理理论以及公共选择理论，通过对三个理论工具的综合使用和拓展，为阐释政府绩效第三方评估有效性问题提供分析维度和基础框架。
（一）结构功能理论
人类社会在发展过程中形成了各种各样的结构，并且不断进行着系统化整合，如生物有机体一般，社会系统的各个结构通过制度框架和机制设置有机地连接到一起，各自或协同发挥着不同的功能，满足社会系统正常运行的需要。那么，一个社会系统的连续性存在，需要满足哪些基本的条件以及如何满足这些基本的条件呢？对这一基本问题的回答构成了结构功能理论的研究主题。
20 世纪 40 年代，作为西方社会学界结构功能理论的集大成者，美国哈佛大学著名社会学家塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons）明确提出了“结构功能主义”（Structural Functionalism）。塔尔科特·帕森斯将一个系统稳定运行需要的功能分化为“适应”“目的达成”“整合”和“模式维护”四个基本方面，指出如果宏观上人类社会结构是一个“总体社会系统”的话，那么其四项基本功能分别是由经济、政治、社会和文化子系统承担的，其中，“经济系统”发挥环境适应功能，“政治系统”负责系统目标的达成，“社会系统”执行整合功能，“文化系统”执行模式维护功能1。经济、政治、社会、文化等子系统即是总体社会系统的结构性存在，也是四项基本功能本身，所以从某种意义上，结构亦表现为一种功能。更进一步地，塔尔科特·帕森斯又指出秩序是结构的本质，因为秩序是社会系统在互动的过程中达致的一种协调稳定的状态，只有在这种状态下，社会系统的结构才能相对稳定。从这个意义上看，结构表征一种有序的互动关系模式。
塔尔科特·帕森斯在回答社会秩序也即社会结构何以可能这一问题时，创立了社会行动理论，归纳并提炼了结构功能的行动分析框架（参见图 1.1）。该框架解释了具有不同利益诉求的行动者，在各自的价值取向下，基于所处情境有选择地采取不同的手段来达成系统目标。在参与社会系统的行动过程中，每一个行动者都置身于自我与他人的互动中，既有权利对互动对象的特定行动产生某种期待，也有义务采取满足对方期待的行为。而让不同的行动者通过互动达成共同的系统目标，其先决条件便是承担不同角色的行动者对指导其行为策略的价值规范具有共同的理解，对权利义务的互补性关系具有基本的认同。帕森斯的行动分析框架，将结构功能理论的适用范围扩大到了任何目标导向下的个体间的行动逻辑和互动关系，也即为了实现同一目标，行动者们扮演着不同的角色（结构），采取不同的行动或手段，发挥着不同的功能。
第二章 政府绩效第三方评估的治理愿景与有效性命题
一、政府绩效第三方评估的治理愿景
（一）政府绩效第三方评估的时代背景
党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度关注绩效管理制度的完善、财政资金使用绩效的提升、财税体制改革的深化，各地区各部门严格贯彻党中央意志。但现行预算管理体制仍然存在着诸多问题需要我们去注意，这包括绩效理念未牢固树立、绩效意识不完全正确、绩效管理不够严谨科学、绩效激励约束作用不强等。在我国经济增长提质增量、发展方式转型升级的攻关期，建立现代化的经济体系已经成为跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。基于此，党中央、国务院发布了《关于全面实施绩效管理的意见》（以下简称“意见”），意见强调，要坚持总体设计、统筹兼顾，全面推进、突出重点，科学规范、公开透明，权责对等、约束有力的原则，构建全方位的绩效管理格局。
在全面实施绩效管理的背景下，地方政府绩效评估引入第三方绩效评估模式具有现实必要性和可行性。中国政府内部绩效评估存在着天然的不足，这不仅与政府既当“裁判员”又当“运动员”的内在逻辑有关，而且与其外部环境存在着很大联系。对此，有研究认为我国地方政府绩效评估还存在着很多缺陷，具体包括政府绩效评估的法制基础薄弱，存在自发性；评估主体、评估内容不全面，评估方法不科学；评估方式集中体现为运动式、突击式，没有形成一种可持续的制度设计；对绩效评估的功能定位认知不清，以事后监督为主，忽视了事前预防的重要性，使得地方政府在绩效追求中一直处于被动状态等3。还有学者通过研究政府绩效评估的外在环境制约，认为经济环境、政治环境、文化环境等不仅在制度上，而且在思想上影响着地方政府绩效评估的客观性和真实性4。地方政府内部绩效评估的缺陷已经证明地方政府内部绩效评估无法适应当前绩效管理的内在要求，迫切需要一种全新的评估模式来补充。
于是，第三方绩效评估模式应运而生。第三方绩效评估是建立在与评估对象没有直接联系的具有独立性的组织机构进行价值判断的活动。它首先起源于西方国家的实践基础和理论探索。随着 20 世纪 70 年代以来“新公共管理”运动的开展，绩效评估逐渐走上历史舞台，并得以在美国、英国等发达国家流行。
二、政府绩效第三方评估的有效性命题
如前所述，政府绩效第三方评估承载着基于评比表彰的政府激励、基于官民互动的政府公信力提升以及基于外部监督的绩效改进等“善治”愿景，而形式独立性、操作专业性以及结果权威性等政府绩效第三方评估的三重效能标准，实质上构成了这些愿景实现的必备要件。不过，学者们近年来的研究普遍发现，政府绩效第三方评估的治理愿景与现实图景之间存在着显著鸿沟，评估过程的形式主义、评估结果的运用不当等问题使政府绩效第三方评估面临局部失灵，独立性、专业性、权威性的理想效用受到质疑1。这实际上提出了政府绩效第三方评估的有效性命题，亦即如何系统认识政府绩效第三方评估实践中存在的失灵问题及其成因，从而通过系统施治提升其有效性，将政府绩效第三方评估的美好愿景落于实地。
（一）现实鸿沟：局部“失灵”
长期以来，政府绩效第三方评估模式以其特有的价值取向和效能追求而备受推崇，被认为是解决“政府和市场双重失灵”的重要机制2。媒体、公众和政府也对政府绩效第三方评估的作用也给予很高的评价，第三方评估工作已然成为我国政府绩效评估中的一项制度性行为3。毋庸置疑的是，政府绩效第三方评估的确有其优越性，但一味强调其作用难免会陷入“理想化”的想象之中，而忽略了其内在缺陷。当前越来越多的学者开始关注政府绩效第三方评估究竟是否名副其实，是否存在简单化和过度夸大了其在现实操作中的正效应。
事实上，我国政府绩效第三方评估仍然处于探索阶段4，其有效发挥理想效用的路径和影响因素仍然有待进一步深入探讨5-6，并在现时期普遍面临诸多差强人意之处。首先，在独立性上，第三方评估机构存在与被评政府部门之间的合谋问题。其次，在专业性上，政府绩效第三方评估主体面临主动性不够、专业素质难以胜任、评价的范围不够清晰、评价指标体系不够完善等问题1。最后，在权威性上，数据收集的真实性和全面性较难保证，普遍重视对材料的评价，而忽视了对项目实际内容的关注，评估结果存在片面性和倾向性严重的问题。政府绩效评估并不是一个短暂性、片面性的活动，而是一项系统性工程，需要进行长时间、全面的跟进工作，对项目的具体实施内容、运行过程、运行结果等全流程进行把控。但现实中，政府绩效第三方评估往往只是参照被评对象提供的材料，一定程度上存在当被评对象提供的材料更加全面、结果更优，评估者对其项目推行的评价给出的评级就更高的问题。整个评估过程更像是根据“结果”对“结果”进行评估，表现出较为严重的形式主义，难以保证评估结果的专业性和权威性。
第三章 案例选择：A 省土地整治项目的第三方评估....................... 67
一、我国土地整治领域政府绩效第三方评估的实践探索.................. 67
（一）演进历程：产生与嬗变........................... 68
（二）运作模式：主体与流程.......................... 70
第四章 价值脱嵌：政府绩效第三方评估的独立性异化........................ 90
一、选择维度：政府绩效第三方评估价值的政治置换.................... 90
（一）目标的权衡性大于科学性......................... 90
（二）内容的形式化大于实质性................................ 92
第五章 代理风险：政府绩效第三方评估的专业性妥协........................ 97
一、选择维度：政府绩效第三方评估代理的自我规约................... 97
（一）生存压力下的被动性迎合....................... 97
（二）谋利导向下的主动性合谋....................... 100
第七章 政府绩效第三方评估有效性的提升路径
一、对研究问题的回应：三重偏离下的结构性矛盾
从结构功能的整体性视角看，价值脱嵌、代理风险与信息偏差在各自侧重的作用维度，构成了影响政府绩效第三方评估有效性的局部因素。在此基础上，三者之间存在的部分之间的相互影响与系统性关联，则进一步形塑着政府绩效第三方评估有效性的实现情境，构成了政府绩效第三方评估有效性面临的结构性矛盾。具体而言，价值脱嵌、代理风险与信息偏差在发生逻辑上既具有先后性，又有自成一系的独立性；既有相互影响的互动性，又有共同作用的聚合性。三者在整体上使政府绩效第三方评估的有效性偏差成为难以规避的大概率问题。
（一）三重偏离之间兼具先后性与独立性
从各个部分之间的相对定位看，价值脱嵌、代理风险与信息偏差之间存在发生逻辑上的先后性与独立性。首先，价值脱嵌、代理风险与信息偏差分别发生在政府绩效第三方评估的组织、代理和执行环节，对应着政府绩效第三方评估的组织者、评价者、应评者，存在发生逻辑上的前后相继性，在整体上形成了一个完整的政府绩效第三方评估有效性问题链条。其次，价值脱嵌、代理风险与信息偏差存在相互之间的独立性。三者分别根源于政府绩效第三方评估的组织者、评价者、应评者的主观选择与客观能力，具有生成逻辑上的自我演化性。任何一方的主体性因素都可以脱离其他二者单独存在和发挥作用，同时也难以因其他二者的作用而发生绝对改变。这构成了政府绩效第三方评估问题产生的多维性和随机性。
（二）三重偏离之间相互诱发且整体聚合
首先，价值脱嵌、代理风险与信息偏差之间存在相互诱发关系，使政府绩效第三方评估有效性问题进入恶性循环。在评估组织层面，政治置换、规范悬浮下的价值脱嵌同样干扰着评估代理的选择性自我规约，也为参评政府的信息过滤提供了行动空间。在评估代理层面，第三方评估机构的自我规约与专业势差既使评估组织的政治置换轻易实现，也为评估执行中的信息过滤与偏误提供了负向激励。在评估执行层面，参评政府部门的信息过滤与信息偏误在基础数据的精准性上，构成了影响评估组织与代理质量的底层因素。其次，价值脱嵌、代理风险与信息偏差存在合力关系，使政府绩效第三方评估有效性问题成为一个多主体、多因素共同作用的聚合产物。这一聚合作用并非简单的物理加总，而是抽象的化学交融，构成了政府绩效第三方评估有效性问题产生的系统性和复杂性。
结语
政府绩效第三方评估在中国的发展还处于成长期，并面临操作过程与结果上的诸多有效性不足问题。基于理论与实践多重维度的探察，本文系统地辨识了政府绩效第三方评估有效性愿景与现实之间的间隙，对其问题表征、内在成因以及相应的优化方向等进行了阐释与反思。本文的结论主要有以下三个：
首先，从理论图谱来看，当前政府绩效第三方评估有效性在中国的研究总体还不够深入，研究成果还不够多，需要结合更多的中国情境问题建构出中国特色的第三方评估、绩效评估理论，从而为指导政府绩效第三方评估的开展提供扎实的理论基础，解决当前理论基础不够好、应用不够广泛的问题。本文在全面梳理国内外文献的前提下，对既有探讨进行了补充式研究，对绩效评估理论图谱的扩大具有中国情境下的增进作用。
其次，从实践问题来看，本文从具体的实证案例出发，发现了影响政府绩效第三方评估有效性的价值脱嵌、代理风险以及信息偏差等因素，这些因素既包括主观性的主体选择因素，也包括客观性的主体能力因素。各方面因素共同引致政府绩效第三方评估的独立性异化、专业性妥协与权威性消解问题，使政府绩效第三方评估的现实功效受到质疑。如何树立调适均衡的科学理念，克服价值脱嵌、代理风险与信息偏差中的人为选择因素，对冲“不以人的意志为转移”的客观能力因素，并调适价值脱嵌、代理风险与信息偏差三者之间的负向效应，在推进价值补位、实现代理升级以及进行信息助推等方面下足功夫等，构成了政府绩效第三方评估走出当前有效性困境的必然选择。
最后，从理论联系实践层面来看，政府绩效第三方评估实践面临结构性的有效性难题，既有理论在助推政府绩效第三方评估实践走出困境方面存在解释力和指导性不足问题，这是当前政府绩效理论研究的一大缺憾。政府绩效理论和第三方评估理论应该积极体察和吸收中国情境中的现实经验，不断丰富其理论内涵和解释效力，为指导政府绩效第三方评估实践提供新的思路，推进政府绩效第三方评估理论研究与实践发展的动态互动和对话。
参考文献（略）