第一章 社会组织参与应急救灾的理论阐释
一、核心概念
（一）社会组织
社会组织的产生与发展经历了一个漫长的过程。其最早源起于 17 世纪的英国，1945 年联合国成立时出现“非政府组织”一词，1972 年“环境 NGO 论坛”后逐步在国际政治舞台上崭露头角。社会组织开始在全球范围内迅速发展并发挥是在20 世纪 80 年代，主要伴随着市场化与民主化的发展，在社会上发挥积极作用，日益出现在大众视野，也成为学术界讨论与研究的热门。最为典型的如 20 世纪90 年代，莱斯特 萨拉蒙通过对全球 36 个国家的公民社会进行实证和比较研究，宣告全球性的“结社革命”已经到来。社会组织于 1995 年开始在我国推广，当时“世界妇女非政府论坛”在北京召开，在我国开始宣传“非政府组织”概念；随着社会组织在民间不断出现，1998 年民间组织一词开始被正式使用；2006 年 10月党的十六届六中全会首次规范使用“社会组织”这一概念；党的十七大报告继续使用“社会组织”一词进行相关问题的阐述。目前，社会组织已渐渐取代其他相关概念，在我国得到越来越广泛的应用。
社会组织，有时又称为非营利组织、非政府组织、非营利部门、非政府部门、第三部门、公民社会组织、志愿组织、免税组织、民间组织、社会团体、草根组织等。这些词语在出现的时间不同，可被用于不用的场合，它们在不同的国家或不用的语境下被使用时可能有不同的侧重点，在进行专业性名词解释时可能也存在着一些差别，但这些词在本质上都没有太大区别，在一定程度上可进行互换。我国于 2006 年以来，一般使用“社会组织”一词。若要对上述词语加以区分，我们通常认为：非营利组织主要用来与具有营利性质的企业组织相区分；政府组织强调与政府相区别；第三部门与第一部门政府、第二部门市场是现代社会的共同组成部分；公民社会组织将公民看做是社会中的主体，公民有自治的意识和能力，而社会则提供了民主治理的环境和条件；免税组织强调在税收上享有优待的组织；民间组织强调发源于民间和社会的组织；草根组织主要指发源于并将长期在城乡社区扎根的基层民众组织，但这类组织往往也还不够专业与成熟。
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二、理论基础
（一）市场失灵和政府失灵理论
市场失灵和政府失灵理论由美国学者韦斯布罗德于 1977 年提出，这一理论从需求-供给的分析角度为社会组织存在提供了合法性依据。市场和政府在提供公共物品时并不是十全十美的，社会组织的存在可以弥补市场与政府的功能缺失。公共物品的非竞争性与非排他性特征令它并不能被市场完全有效率地提供。此外，公共物品的消费也可能会带来搭便车和集体行动的问题，再加上不完全市场的存在，社会组织就可以被当做市场失灵的一个弥补以满足公众需求，促进社会公正。政府是公共物品和公共服务的主要供给者，但其供给主要以多数人的利益为考量，少数社会成员的需求有时不能得到完全满足。加上政府因垄断性供给公共产品和公共服务，或者竞争不足造成物品浪费、效率低下和财政支出过多等问题。社会组织利用自身专业性、灵活性、志愿性等优势可以弥补政府在这些方面的不足，作为“政府公共物品和服务供给的补充者”满足服务接受者对公共物品的需求。合约失灵理论由美国经济学家汉斯曼在 1980 年提出。社会组织具有的“非分配限制”可以防止合约失灵的发生。汉斯曼提出，当物品的生产者与消费者分离且双方掌握的信息存在不对称的问题，合约失灵便会发生。营利组织为追求利益最大化，往往辜负消费者的信任，提供劣质物品。与营利性质的组织相比，社会组织具有非分配约束和非营利性特点，更容易获得信任，提供更高质量和更多数量的商品和服务，弥补合约失灵。
市场失灵与政府失灵理论、合约失灵理论为社会组织存在提供了理论基础，同时也指出了政府与社会组织合作得以实现的可能。政府失灵与市场失灵在应急救灾过程也存在，社会组织作为与市场、政府不同的第三部门可有效弥补其不足。市场机制并无法满足灾区的公共服务需求；信息不对称加剧了应急救灾风险；个别企业在灾区哄抬物价等。针对市场失灵，政府能够在短时间内高度集中救灾力量与资源，在应急救灾中发挥重要作用，但政府在应急救灾过程中也存在着失灵现象：政府向社会公众提供的为一般公共产品与公共服务，满足大多数人的利益，有时并不能满足灾区的个性化需求；科层制的组织架构在一定程度上会造成应急效率低下；政府在应急救灾中占据绝对主导地位一方面可能会造成资源浪费与不合理配置等。社会组织因其自身优势与特征，在应急救灾过程中较为灵活、专业，与政府在应急救灾过程中相互补充。
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第二章 我国社会组织参与应急救灾的概况
一、我国社会组织的发展概况
社会组织在我国的发展最早可源于先秦时期，当时已有“会党”“社会”之说。新中国成立后，社会组织的发展可以被划分为 1949-1978、1978 至今两个阶段，下面将进行详细介绍。
（一）我国社会组织发展的历史回顾（1949-1978）
新中国成立后至 20 世纪 50 年代前期，我国依据社会主义原则对社会组织进行改造和清理整顿。一方面，对具有政治倾向的社团改造，将其转化为“九三学社”、“中国民主同盟”等民主党派，在中国共产党的领导下参与新的政治协商会议。另一方面，按照当时的法律依法取缔 “反动组织”和“封建组织”。共青团和工会等在性质上也发生了变化，演变为政府的衍生组织，社会组织的政治性明显，政治性也成为当时社会组织的一个重要特征。
我国在 1950 年 9 月通过颁布《社会团体登记暂行办法》的方式对社会团体做出了定义并对其登记办法做出了规定，同时确立对社会组织实行双重管理体制。该暂行办法以列举的方法展现出我国的社会团体，明确了我国社会团体确应坚持分级登记原则和双重管理原则。经过改造与清理整顿后，社会团体进入了新的发展阶段，得到较快的发展。据统计，截至 1965 年，全国范围内社会团体总数由建国初期的 44 个发展到 100 个，地方性社会团体发展到 6000 多个①。之后，十年的文革使得我国民主与法制遭到践踏，社会团体失去了其健康发展的法制条件，因此在此阶段其发展基本处于停滞状态。总的来说，社会组织在我国建国后至改革开放这一阶段得到发展，但发展还较为缓慢。
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二、我国社会组织参与应急救灾的政策历程
改革开放以前，受意识形态和政治因素影响，我国政府完全拒绝资本主义国家对我国的人道主义救灾援助。如唐山地震时，主要依靠政府与军队救灾，完全拒绝外援。“生产自救是救灾的根本方针①”。改革开放之后，政府逐渐转变心态，逐步接纳外援，这为我国社会组织的产生与发展创造了机会。20 世纪 90 年代以后，受市场经济体制逐步确立、政府职能再定位以及社会组织在我国发展壮大等多种因素影响，我国政府对社会组织参与应急救灾逐步开放，社会组织正式成为民政部门认可的参与应急救灾的社会力量并被纳入相应的政策范畴。民政部门开始提出要将“救灾工作社会化”并在实践过程中不断尝试，我国社会组织参与应急救灾的政策法规也不断完善。社会组织参与应急救灾的法律多分布于《突发事件应对法》、《公益事业捐赠法》、《防震减灾法》、等之中，具体政策则分布在国家防灾减灾规划和部门规定之中，并随着时代发展不断演变。
1996 指出“社会组织在构筑社会安全网中可以发挥拾遗补阙的作用②”。2003 年“非典”以来，我国逐渐形成了以“一案三制”为核心的应急管理体系。社会组织开始进入国家预案系统，2005 年国家层面通过的相关应急预案都强调要发挥社会团体在应急救灾的作用，并确立“快速反应，协同应对”原则。2007年扩大了社会组织的作用领域。2010 年后，我国出台相应的政策，提出建立畅通的社会力量参与防灾减灾的通道，推动搭建应急救灾过程中为社会组织和救灾志愿者服务的平台，并推出系列税收政策加以改善。2011 年将“政府主导，社会参与”确立为基本原则之一。2015 年《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》对于社会力量参与应急救灾工作具有里程碑的意义，为社会力量参与应急救灾提供了制度性依据，标志着民间救灾正式被纳入国家救灾体系。随后我国不断完善防灾减灾救灾体制机制，出台一系列政策文件，这都为支持与引导社会组织有序参与应急救灾做出了指导，提供了制度环境。具体发展情况见下表2 和图 3。
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第三章 我国社会组织有序参与应急救灾的影响因素分析................ 38
一、影响因素的获取...........................38
（一）研究方法及工具.............................38
（二）研究过程....................38
第四章 我国社会组织有序参与应急救灾的路径探讨................................. 51
一、转变政府与社会组织的传统理念.............................51
（一）转变政府理念，由管理走向治理.................51
（二）转变社会组织角色认知，强化服务意识...........................51
结语..................58
第四章 我国社会组织有序参与应急救灾的路径探讨
一、转变政府与社会组织的传统理念
（一）转变政府理念，由管理走向治理
不管从理论还是实践层面，我们都可以发现，社会组织是我国应急救灾过程中不可忽视也不可替代的参与力量。且随着近年来改革不断深化，行政管理方式不断改革，政府职能发生转变，再加上我国当前不断探索社会治理方式，社会组织在应急救灾中的参与越来越重要。因此，政府应不断转变思维理念，实现政府的角色由“管理者”向“治理者”和“引导者”转变，不断加强治理能力。一方面，政府应重塑与社会组织的关系。政府应将社会组织看做是应急救灾中的重要参与力量与合作伙伴，将符合要求的社会组织纳入政府的应急管理体系，加强对社会组织的协调；明确社会组织在应急救灾中的具体责任并以法律形式加以确定。在对社会组织进行合理赋权的基础上，加强与社会组织之间的合作。另一方面，政府应拓宽社会组织在应急救灾过程中的行动空间，积极引导社会组织有序参与应急救灾。将简政放权也渗入到促进社会组织发展的领域，降低社会组织准入门槛，释放社会组织活力，加大对社会组织支持与培育，采取宽进严出的政策，使得社会组织能够在更广阔的领域内发挥作用。在保证社会组织享有足够自主权与行动权的同时，畅通社会组织参与的渠道，消除社会组织参与的体制性障碍。
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结语
我国公共突发事件频发且造成的影响深远。随着自然灾害在内的公共危机事件日益复杂与多元，加上公共治理理论的发展，单靠政府一方的力量进行应急救灾已不现实。政府历来是应急救灾中的主体，但 2008 年汶川地震爆发以来，社会组织凭借自身优势也能够在应急救灾中发挥重要作用，成为不可忽视的重要参与力量。在严峻的自然灾害面前，将社会组织吸纳进应急救灾过程并对其有序参与加以引导与协调显得至关重要。
本文首先对有序参与概念做出界定，选取 4 个案例介绍社会组织参与应急救灾的发展历程，得出社会组织在应急救灾过程中从无序参与到有序迈进，但并未真正实现有序的结论。接着主要对社会组织有序参与应急救灾的影响因素（认知因素、信息因素）制度与机制、社会组织胜任力）做出分析，并主张通过转变政府与社会组织的传统理念、加强政府与社会组织的信息合作，规范相应制度与机制与提高社会组织胜任力等方面实现社会组织在应急救灾过程中的有序参与。
参考文献（略）