一、 相关概念与理论基础
（一） 相关概念
1. 贫困的脆弱性
“贫困脆弱性”第一次被提出是被描述为“对冲击弹力的测度——冲击造成未来福利下降的可能性”，是在世界银行的《世界发展报告》（2002）中被提出的。①国内学者汪三贵等（2015）认为，脆弱性在指贫困群众在未来一段时间内陷入贫困的可能性，在一定程度上可以测量贫困群众在未来时期内处于的贫困形态，以此为基础判断出是结构性贫困农户还是暂时性贫困农户。②国内外学者对贫困脆弱性的概念不尽相同：第一，Kurosaki（2002)认为脆弱性的概念是指当个人、家庭等主体在遭遇突发自然灾害或外界冲击时，其原有的社会地位、资产储蓄、生活质量、消费能力将受到不同程度的破坏，产生的巨大费用支出将对主体造成一定的负面影响。比 如 Günther ＆Harttgen(2006)认为个人、家庭等主体在未来时间内是否陷入贫困状态与贫困线的设定和未来家庭收入的组成情况等较强的主观性因素相关联。④第三，贫困脆弱性是指确定性等值消费效用与期望消费效用之间的差值，并且采取将脆弱性纳入期望效用框架的方式。国内学者杨文等（2012）认为测量中国农村家庭的贫困脆弱性，可以采用对家庭收入水平、生计资本、家庭特点等因素进行分析。
综合不同学者对这一概念的理解和定义，在本文中的贫困脆弱性是指个人或家庭所处的生活环境由于受到外部冲击等不同程度的风险破坏，导致家庭收入或生产生活水平降至正常水平以下的可能性。贫困地区的贫困脆弱性体现在贫困群众在受到外界风险的冲击时抵御风险的能力。提高贫困群众对于防患贫困风险的意识，增强抵抗风险的能力，促进政府在后扶贫时代继续完善可持续脱贫政策，进一步巩固脱贫成果。
2. 可持续脱贫
学者凌经球指出，可持续脱贫是以降低贫困地区生存环境的脆弱性为出发点，进一步探讨、创新扶贫开发机制以及解决贫困治理问题的工作手段，通过采取相应举措来增加脱贫群众的生计资本，提高家庭收入，增强脱贫群众的可持续发展能力，使脱贫群众长期稳定越过国家既定贫困标准线并处于相对稳定的生活状态，完成由贫困群众向非贫困群众的转变。①学者莫光辉等人指出，可持续脱贫是从减贫战略转为治贫战略、从扶贫开发工作转为精细化保障式帮扶的改变。②学者胡原等人认为，通过增加农户家庭收入、提高自身可行能力、降低返贫风险，可达到稳固脱贫成果的目标。③可持续脱贫作为一项减贫战略，不断补足制约贫困村和脱贫群众发展的短板，注重持续巩固脱贫质量和脱贫成果，积极落实新时代党中央“脱真贫、真脱贫”的要求指向，确保高质量完成脱贫目标任务，为乡村振兴战略的发展奠定重要基础。基于以上学者的分析，可持续脱贫是以高质量脱贫成果为基础，实现脱贫群众持续摆脱贫困、防止返贫的一个动态过程。
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（二） 理论基础
1. 可行能力理论
阿玛蒂亚·森认为，贫困表现形式之一是贫困群众的收入较低，但是这并不是真正造成贫困的原因。基于对贫困成因的综合分析，真正导致贫困是因为贫困群众在创造增收时缺乏平等的机会、可行能力与基本权利。森最早提出了关于贫困的可行能力理论，认为贫困是对自身可行能力的剥夺和缺失，影响正常生活发展的制约因素。①可行能力理论的“能力”强调个体的主观能动性，通过自身可行能力的提高带动社会福利水平的提高，不仅只有家庭收入的增加，更会获取社会地位的进步和受到他人的尊敬。可行能力理论的核心是探讨贫困的深层次原因，不仅对农户收入进行考量，还要考虑农户具有承受外部风险的能力，可持续增收能力等注重脱贫成果和质量的决定性因素。可行能力理论的提出将人们对于贫困的概念从单一的收入角度，拓展到贫困群众生存的意义和追求高质量生活的可能，为巩固脱贫成果实现可持续脱贫治理研究提供了理论指导。
2. 可持续生计理论
可持续生计理论是一种贫困治理理论体系,有其规范的概念术语和分析框架。1987年，世界环境和发展委员大会最早提出“可持续生计”的理论概念，主要强调在不破坏自然条件的前提下,人们在应对外部风险冲击时,能够恢复或提高自身生计能力。Chambers 和 Conway 最早提出可持续生计相对完整的理论概念，指出可持续生计是一种生存方式，需要以一定的可行能力、财富储蓄和社会活动为基础。②西方学者辛格和吉尔曼指出,“生计系统是由一套外在因素构成的复杂系统，与经济发展速度、现有社会制度和物质基础等因素相关联。③人们在不影响他人正常生活的前提下，通过自身谋生等行为方式获得融入社会的机会和物质资源从而提高生活质量。20 世纪末英国国际发展署（DFID）采纳并总结了其他学者的观点，结合自身理解提出可持续生计分析框架。④此框架指出农户拥有物质资本、社会资本、自然资本、金融资本和人力资本，在农户脆弱性背景下，当受到外界风险和社会压力时，农户所积累的生计资本决定了对生计策略的选择，并结合贫困群众的实际情况输出不同的生计结果。从上述定义来看，可持续生计理论涉及到贫困脆弱性的背景、抵御外界风险的能力较低以及资产资源相对缺乏。
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二、 河北省 M 县可持续脱贫基本情况
（一） M 县以往贫困状况与特点
M 县地处河北省的东北部，西南毗邻京津唐秦，东北与内蒙古、辽宁省地属南部燕山地槽和北部内蒙古台背过渡带相连，地势为北高南低，属于温带半湿润间半干旱大陆性季风型燕山山地气候，年平均气温大致为 6~9.1℃。M 县在 2011 年被确定为国定贫困县，是河北省贫困程度较深、脱贫摘帽时间较晚的县之一。同时也是国家扶贫开发工作重点县、是燕山—太行山集中连片特殊困难县。
河北省 M 县辖 37 个乡镇、312 个行政村。其中总人口为 53.56 万，农村人口是 43.3万。2017 年 M 县地区生产总值为 120 亿元，公共财政收入为 10.3 亿元，农村居民人均可支配收入为 7920 元，农村居民人均可支配收入水平仅仅是当年全国农村人均水平的58.9%。①因病、因残致贫比例相对较高，自主脱贫自我发展能力较弱和生产生活条件较差是 M 县贫困的主要原因。经过建档立卡和多轮“回头看”工作的详细识别认定后，2017年底，最终确定建档立卡贫困人口 18153 户 43062 人，贫困发生率为 9.8%。在 18153户建档立卡户中，因病致贫 10660 户，因残致贫 1250 户，缺劳力致贫 1240 户，缺资金致贫 2659 户，缺技术致贫 1192 户，因学致贫 435 户，缺水致贫 24 户，自身发展动力不足 295 户，其他因灾、缺土地、交通条件落后致贫 398 户。总体来看，因病、因残、缺劳力是最主要的致贫原因，占比达 72.44%。
图 1.1 城市精细化治理理论模型
（二） M 县已取得的脱贫成效
在脱贫成效方面，在最初建档立卡时，M 县共识别出贫困人口 142040 人，贫困发生率为 32.33%。经过不断努力，2014 年脱贫退出 9230 户 27700 人；2015 年脱贫退出 9505户 28500 人；2016 年脱贫退出 7740 户 23232 人，脱贫出列村 3 个；2017 年脱贫退出 13221户 31909 人，脱贫出列村 2 个；2018 年脱贫退出 9522 户 23136 人，脱贫出列村 56 个；2019 年脱贫退出 7866 户 17598 人，脱贫出列村 169 个。截至 2019 年底，M 县剩余脱贫农户 590 户 1228 人，贫困发生率下降为 0.28%，区域性整体贫困有效解决。①99.84%的脱贫群众表示通过国家政策帮扶，生产生活条件得到有效改善；90.72%的脱贫群众表示家庭收入得到提高，群众幸福感增强；县乡村干部、人大代表、政协委员、建档立卡脱贫户以及非建档立卡户的认可度均在 95%以上，脱贫工作得到当地干部群众的普遍认可。截至 2019 年底，M 县建档立卡贫困人口下降为 590 户 1228 人，贫困发生率降至 0.28%，符合中部地区贫困县贫困发生率需降至 2%以下的退出要求。建档立卡贫困群众安全饮水、义务教育、基本医疗和住房安全得到有效保障，贫困村贫困落后面貌得到根本改善，M 县的脱贫工作取得了显著成效。
河北省 M 县多措并举巩固脱贫成果，提高脱贫成效，有效保证脱贫群众脱贫的可持续性和稳定性，为脱贫群众提供充足保障来降低农户的返贫风险。M 县地区经济的发展进步、脱贫群众经济收入的持续增加、村内基础设施建设改善等良好现象，为 M 县实现可持续脱贫提供了充足的条件。
1. 提高群众教育文化水平
M 县积极落实教育政策，教育是防止贫困代际传递最有效的途径。提高脱贫群众的知识水平，完善相关的教育政策，对全县的脱贫群众实现了教育政策全覆盖。在抽查的636 户脱贫户中，有 156 户中有处于义务教育阶段适龄学生，除 2 户因智力残疾辍学在家（有送教上门服务）外，没有发现因身体原因外其他因素造成辍学失学情况。M 县通过实施“两免一补”等教育可持续脱贫政策，探索本地教育扶贫创新政策，为智力残疾的学生提供送教上门，学校教师会主动到脱贫户家中进行教学工作，实现了对义务教育阶段脱贫家庭学生教育资助政策的全覆盖，减轻了贫困学生的上学负担。
2. 持续推进健康医疗保障
M 县因病、因残致贫是最主要的致贫原因，从医疗保障投入和医疗服务水平两个方面推进健康可持续脱贫工作。在医疗保障投入方面，完善脱贫群众基本医疗保险、大病报销、医疗保障救助等健康可持续脱贫政策，建立“医保基金+财政资金”双重资金保障制度，实现全部定点医疗机构均做到“先诊疗后付费”和“一站式报销”等基本医疗服务。在医疗服务水平方面，县内二级医院与乡镇一级医院、村级具备联网条件的村级卫生室及定点药店、诊所，实现全面联网。县域内住院、门诊医疗费用全部实现了“一站式”网上结算和报销工作。县直医保、扶贫、民政等部门以及乡镇政府和行政村，实现全面联网，医保扶贫工作实现“一站式”服务。异地报销医药费实现一个窗口受理，提高工作效率，方便基本医疗保险、大病保险和医疗救助“一站式”结算。
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三、 河北省 M 县农村脱贫后存在的返贫风险...............................19
（一） 生产经营性收入风险不可控....................................19
1. 易受自然灾害的侵袭影响................................19
2. 突发事件的返贫致贫影响较大................................19
四、 影响 M 县可持续脱贫的因素分析.................................23
（一） 贫困地区外部环境的脆弱性............................................23
（二） 脱贫群众受贫困文化的制约性.........................24
（三） 可持续脱贫组织保障的局限性...............................................24
五、 完善后扶贫时代 M 县农村可持续脱贫治理的对策建议..................................26
（一） 优化可持续脱贫政策................................26
1. 提升农村健康医疗保障水平....................................26
2. 筑牢贫困地区生态保障防线...................................27
五、 完善后扶贫时代 M 县农村可持续脱贫治理的对策建议
（一） 优化可持续脱贫政策
1. 提升农村健康医疗保障水平
推进 M 县农村可持续脱贫工作首先需要完善健康可持续脱贫政策，减少因病致贫的风险。不仅要保证农村脱贫群众新型农业合作医疗保险的百分之百参保率，还要继续筑牢医疗保障防线，让每位脱贫群众都机会均等地享有健康权益。
第一，加强医疗公共卫生服务和疾病防控工作。改进农村医疗基础设施，提高脱贫群众健康可持续脱贫的观念。加强乡镇卫生院以及村卫生室的提供公共卫生服务能力，积极开展健康课堂、教育讲座，增强脱贫群众的公共卫生和疾病防控意识，养成良好的卫生习惯，掌握基础的医疗知识，有效降低因不了解或重视程度不够导致因病致贫返贫的概率。结合各村实际情况，整合农村现有的医疗卫生资源，加强 M 县的医疗基础设施建设，承担起对农村疾病防控、基本医疗、健康教育等公共卫生工作。改进脱贫群众的生存环境和公共卫生条件，优化村内环境，有效减少细菌等有害物质在人群之中传播，避免引发疾病。
第二，重视基层医疗人才培养。不断壮大基层医疗人才队伍，吸引各地优秀医疗人才到基层医疗单位工作教学，传递先进医疗知识，提高本地医疗保障水平。注重贫困地区医疗人才的储备，改进基层医疗人才奖励制度，增加本地人才外出学习培训的机会，提高基层医疗人才的专业素质，为农村健康医疗水平的提高提供人才支撑。
第三，完善农村医疗保障制度。通过由政府起草并出台医疗救助政策或者牵头设立医疗救助基金等方式，对因疾病造成巨大支出费用的脱贫家庭给予重点救助，防止返贫。适当降低享受门诊报销的门槛，涉及范围不仅为建档立卡贫困户，还可以将非建档边缘户纳入享受门诊报销政策的范围内。政府加大对农村医疗保障的资金投入，持续推进农村健康工程，在村内建立文化广场、配备文娱设施、组织健身活动、开展全民健康行动等，树立脱贫群众积极向上、强身健体的观念和生活方式，提高身体素质和健康意识。
表 2.1 石家庄市区城市建设指标在全省的排名
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结论
经过八年多的脱贫攻坚工作，在党中央的领导下我国贫困群众的规模以每年超千万的速度递减，2020 年已实现全面脱贫战略目标，但是全面脱贫并不意味着我国贫困治理时代的结束，后扶贫时代仍要面对继续巩固现有的脱贫成果、实现可持续脱贫、解决相对贫困问题等系列挑战。
脱贫攻坚工作重心不仅在于解决贫困群众的温饱问题，更是关于社会、文化、经济、生态、能力等整体性与持续性的多维度深层次的考量。通过掌握脱贫工作中的具有延续性的方法与手段，更要加强对脱贫质量与成效的重视，从而为乡村振兴战略实施奠定了良好的基础。本文正是从可持续脱贫这一研究视角作为出发点，选取已经脱贫摘帽、退出国家贫困县序列的河北省 M 县为研究对象，分析其在后扶贫时代农村可持续脱贫方面存在的问题和挑战。
河北省 M 县脱贫攻坚已经取得了胜利，贫困形势发生了变化，转向相对贫困的时代。推进可持续脱贫工作将是 M 县在未来一段时间内开展工作、解决相对贫困问题时必须要正视的重要问题，也是提高河北省脱贫成效、巩固河北省脱贫质量的必要之策。本文立足于入户调查的微观数据以及当地相关政府文件，剖析并总结 M 县可持续脱贫举措和成效，并进一步分析 M 县脱贫后面临的返贫风险及原因。根据相关理论研究并结合调研情况，笔者在文中最后从优化可持续脱贫政策、提高脱贫群众的可持续生计能力、提高可持续脱贫治理主体能力、健全后扶贫时代返贫保障体系四个方面对于实现后扶贫时代可持续脱贫的有效治理提出可行性建议。
因为对河北省 M 县可持续脱贫的相关资料文献和调研数据获取的不够全面，对 M 县脱贫后存在的返贫风险分析程度不够深入，对影响因素的探讨以及提出具有操作性的对策建议时仍有不全面、滞后等缺点。要想持续巩固河北省 M 县可持续脱贫的成果，还需要在后续工作中进行多方面的努力。希望通过本文的研究，能够为促进河北省 M 县农村可持续脱贫工作提供一些可行性的对策建议，从而推动 M 县农村经济的发展，进一步加大对农村的建设，也希望通过本文的研究，能够为同类研究可持续脱贫问题提供有益思考和借鉴。
参考文献（略）