1 绪论
1.1 选题背景及意义
1.1.1 选题背景
深化行政体制改革，是发展市场经济以及实现民主政治的必然要求。以习近平同志为核心的党中央高度重视行政体制改革工作，多次提出明确要求。十八届二中全会在《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》中明确指出“各地区要按照中央部署和要求，深化行政体制改革，把职能转变放在更加突出的位置，充分发挥市场机制的作用。”党的十九大指出，要统筹考虑不同类型机构的设置，可以科学配置部门权力，精简机构。通过积极转变服务职能，进一步做到简政放权，从而对监管方式进行优化，强化公信力与执行力，实现建立人民满意的服务型政府目标。
大连市作为典型的东北老工业基地城市，制约振兴发展的主要症结就是体制机制。为加快普兰店经济社会发展，发挥普兰店大连市地理中心的区位优势，2015 年 3 月 26日，普兰店市人民政府向大连市人民政府递交《关于普兰店市撤市设区的请示》。2015年国务院正式批准撤销县级普兰店市，设立大连市普兰店区。2016 年 1 月 31 日，普兰店撤市设区成立大会隆重举行，时任市委书记唐军在出席会议时的讲话中提出，普兰店区要在推进机构设置中实施大部制改革。同年，大连市委、市政府批准普兰店以“撤市设区”为契机，推进行政机构改革试点，进行了“大部制”机构改革。改革主要涉及普兰店区政府部门机构设置以及各委办局、乡镇街道（园区）内设机构设置等方面，2017年年底改革基本完成。
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1.1.1 选题背景
深化行政体制改革，是发展市场经济以及实现民主政治的必然要求。以习近平同志为核心的党中央高度重视行政体制改革工作，多次提出明确要求。十八届二中全会在《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》中明确指出“各地区要按照中央部署和要求，深化行政体制改革，把职能转变放在更加突出的位置，充分发挥市场机制的作用。”党的十九大指出，要统筹考虑不同类型机构的设置，可以科学配置部门权力，精简机构。通过积极转变服务职能，进一步做到简政放权，从而对监管方式进行优化，强化公信力与执行力，实现建立人民满意的服务型政府目标。
大连市作为典型的东北老工业基地城市，制约振兴发展的主要症结就是体制机制。为加快普兰店经济社会发展，发挥普兰店大连市地理中心的区位优势，2015 年 3 月 26日，普兰店市人民政府向大连市人民政府递交《关于普兰店市撤市设区的请示》。2015年国务院正式批准撤销县级普兰店市，设立大连市普兰店区。2016 年 1 月 31 日，普兰店撤市设区成立大会隆重举行，时任市委书记唐军在出席会议时的讲话中提出，普兰店区要在推进机构设置中实施大部制改革。同年，大连市委、市政府批准普兰店以“撤市设区”为契机，推进行政机构改革试点，进行了“大部制”机构改革。改革主要涉及普兰店区政府部门机构设置以及各委办局、乡镇街道（园区）内设机构设置等方面，2017年年底改革基本完成。
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1.2 选题依据
2018 年 9 月份，习近平总书记在东北考察期间指出，“今天东北老工业基地振兴的核心症结还是体制机制问题，但内含、外延包括解决问题的程度、难度都发生了新的变化，必须以知难而进的勇气和战胜困难的信心坚决破除体制机制障碍。”习总书记从 2013年在大连视察的时候提出了要求，包括到高新园区提出关于创新要又高又新的要求，后来在沈阳召开座谈会的时候，明确提出了辽宁的政治生态问题，指出了要求讲诚信、懂规矩、守纪律。2014 年中办督查室在总书记讲话督查落实的情况上有个报告，总书记提出了两个归根结底，明确提出东北振兴归根结底是体制机制问题，归根结底要依靠深化改革。2015 年 7 月在长春座谈会上提出了“四个着力”。2017 年全国两会提出了“三个推进”。2018 年在沈阳的座谈会上提出了“四个短板”和六个方面工作。虽然每一次讲话侧重点都不一样，但是如果把总书记例次讲话都梳理一下，就会发现，总书记始终是盯着东北的短板问题，其中最主要的一块短板就是体制机制。普兰店区与东北许多其他地区一样，行政管理体制中存在大量的问题，其中关键在于职能转变方面。对于微观经济运行干预较多，社会公共服务基础薄弱；由于部门之间存在严重的脱节与交叉问题，
所以行政工作效率低下，政府机构设置不符合本地的实际需要，运行管理的机制不健全，对权力的监督约束不足；由于滥用职权、以权谋私，直接导致群众对于政府的不信赖，从而导致一系列的社会性问题，制约了区域经济的进步与发展。作为东北地区的一个区级行政单位，普兰店区的此次大部制机构改革代表了大连市创新体制机制管理的一次新的探索和尝试，因此其大部制机构改革具有典型性。
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2 普兰店区大部制机构改革的案例描述
2.1 普兰店区大部制机构改革的由来
2.1.1 普兰店撤市设区
2014 年 6 月 23 日国务院正式批复同意设立大连金普新区，将当时普兰店市南山、太平、丰荣、铁西四个街道一并划入金普新区。为加快普兰店经济社会发展，发挥普兰店大连市地理中心的区位优势，2015 年 3 月 26 日，普兰店市人民政府向大连市人民政府递交《关于普兰店市撤市设区的请示》。2015 年 10 月 13 日，国务院正式批复同意撤销县级普兰店市，设立大连市普兰店区，2016 年 1 月 31 日，普兰店撤市设区成立大会隆重举行，时任市委书记唐军在出席会议时的讲话中提出，普兰店区要在推进机构设置中实施大部制改革。至此大连市普兰店区正式成立。
2.1 普兰店区大部制机构改革的由来
2.1.1 普兰店撤市设区
2014 年 6 月 23 日国务院正式批复同意设立大连金普新区，将当时普兰店市南山、太平、丰荣、铁西四个街道一并划入金普新区。为加快普兰店经济社会发展，发挥普兰店大连市地理中心的区位优势，2015 年 3 月 26 日，普兰店市人民政府向大连市人民政府递交《关于普兰店市撤市设区的请示》。2015 年 10 月 13 日，国务院正式批复同意撤销县级普兰店市，设立大连市普兰店区，2016 年 1 月 31 日，普兰店撤市设区成立大会隆重举行，时任市委书记唐军在出席会议时的讲话中提出，普兰店区要在推进机构设置中实施大部制改革。至此大连市普兰店区正式成立。
2.1.2 大连市确定普兰店区进行大部制机构改革试点
2016 年大连市委办公厅、市政府办公厅联合下发《中共大连市委、大连市人民政府关于明确普兰店撤市设区管理体制有关问题的通知》（大委发〔2016〕3 号），正式明确在普兰店进行大部制机构改革试点工作。同时下发了《中共大连市委、大连市人民政府关于印发〈大连市普兰店区机构设置方案〉的通知》（大委发〔2016〕25 号）和《关于明确普兰店区直属事业单位机构设置的通知》（大编办发〔2016〕96 号）文件，为普兰店区大部制机构改革的机构设置提供了指导性意见。
2.1.3 普兰店区大部制机构改革的目标
此次普兰店区大部制机构改革的目标：一是要完成大连市委市政府下达的改革试点任务，在规定时间内完成改革的既定动作。二是要通过改革理顺刚刚撤市设区后的体制机制，最大程度解决政府部门职能交叉、政出多门、多头管理，部门间沟通不畅推诿扯皮的问题。三是要精简部门机构、精简人员编制，降低行政成本，提高行政效率。四是通过大部制机构改革，构建服务型政府，为营造良好营商环境做铺垫。
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2.2 普兰店区大部制机构改革的具体情况
2.2.1 机构设置
撤市设区以来，为贯彻落实上级对普兰店区提出的要求，普兰店区委、区政府组织队伍多次深入基层开展调研，并积极与上级部门反复沟通，在多方面的不懈努力下，出台《普兰店区机构设置实施方案》和《普兰店撤市设区干部职务理顺职级晋升工作实施方案》，《普兰店区机构设置实施方案》结合普兰店区实际，将原有 72 个区直部门缩减为 49 个，其中：区委工作部门设置 8 个（区委老干部局由区委组织部代管）；区政府工作部门设置 17 个,区政府派出机构 1 个；人大工作部门 8 个；政协工作部门 6 个；法院、检察院机关各 1 个；区群团机关设置 4 个（残联由民政局代管，科协由经济发展局代管，红十字会、计生协会由卫生和计划生育局代管，文联由宣传部代管）；功能区3 个（大连市派出机构，由普兰店区代管）。区直事业单位 6 个。街道办事处 15 个。全区设置机构 69 个。具体情况如下：
2016 年大连市委办公厅、市政府办公厅联合下发《中共大连市委、大连市人民政府关于明确普兰店撤市设区管理体制有关问题的通知》（大委发〔2016〕3 号），正式明确在普兰店进行大部制机构改革试点工作。同时下发了《中共大连市委、大连市人民政府关于印发〈大连市普兰店区机构设置方案〉的通知》（大委发〔2016〕25 号）和《关于明确普兰店区直属事业单位机构设置的通知》（大编办发〔2016〕96 号）文件，为普兰店区大部制机构改革的机构设置提供了指导性意见。
2.1.3 普兰店区大部制机构改革的目标
此次普兰店区大部制机构改革的目标：一是要完成大连市委市政府下达的改革试点任务，在规定时间内完成改革的既定动作。二是要通过改革理顺刚刚撤市设区后的体制机制，最大程度解决政府部门职能交叉、政出多门、多头管理，部门间沟通不畅推诿扯皮的问题。三是要精简部门机构、精简人员编制，降低行政成本，提高行政效率。四是通过大部制机构改革，构建服务型政府，为营造良好营商环境做铺垫。
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2.2 普兰店区大部制机构改革的具体情况
2.2.1 机构设置
撤市设区以来，为贯彻落实上级对普兰店区提出的要求，普兰店区委、区政府组织队伍多次深入基层开展调研，并积极与上级部门反复沟通，在多方面的不懈努力下，出台《普兰店区机构设置实施方案》和《普兰店撤市设区干部职务理顺职级晋升工作实施方案》，《普兰店区机构设置实施方案》结合普兰店区实际，将原有 72 个区直部门缩减为 49 个，其中：区委工作部门设置 8 个（区委老干部局由区委组织部代管）；区政府工作部门设置 17 个,区政府派出机构 1 个；人大工作部门 8 个；政协工作部门 6 个；法院、检察院机关各 1 个；区群团机关设置 4 个（残联由民政局代管，科协由经济发展局代管，红十字会、计生协会由卫生和计划生育局代管，文联由宣传部代管）；功能区3 个（大连市派出机构，由普兰店区代管）。区直事业单位 6 个。街道办事处 15 个。全区设置机构 69 个。具体情况如下：
（1）党委工作部门：区委工作部门设置 8 个。有纪律检查委员会机关；办公室，将保密局职责整合划入区委办公室；组织部，挂非公有制经济组织和社会组织党工委牌子，老干部局由组织部管理；宣传部，挂精神文明建设指导委员会办公室牌子；统一战线工作部，挂台湾工作办公室牌子；政法委员会，社会治安综合治理委员会办公室与政法委员会机关合署办公；机构编制委员会办公室；直属机关工作委员会。
（2）人大机关：区人大工作部门设置 8 个。有办公室；人事代表工作委员会；经济工作委员会；农村工作委员会；法制工作委员会；环境资源保护工作委员会；科教文卫工作委员会；申诉控告工作委员会，将信访办更名为申诉控告工作委员会。
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3.1 理论分析 ........................... 24
3.1.1 以 PDCA 循环来对案例进行分析 .............................. 24
3.1.2 以无缝隙政府理论来对案例进行分析 .............................. 25
4 完善普兰店区大部制机构改革的对策 ................................ 31
4.1 建立大部制改革长效机制 ...................................... 31
4.1.1 完善大部制改革相关法律法规 ...................... 31
4.1.2 建立健全大部制改革完善机制 .................................. 31
4 完善普兰店区大部制机构改革的对策
4.1 建立大部制改革长效机制
4.1.1 完善大部制改革相关法律法规
我国在很长一段时间内曾实行的是计划，在组织结构以及立法环节都跟苏联存在相关性，有大量经济部门设置了自身独特的法律，而大部制改革的过程中，相关部门的体制以及系统产生相互渗透，所以在管理体系以及执法流程上或许存在矛盾。因此，大部制改革必然涉及到现行法律法规的修改问题。以法律形式硬性规范政府职责、政府编制、机构设置等，这是西方一些国家机构改革过程中的成功做法。[20]在法制较为健全的许多国家，先有法律依据，然后才设置行政机构。大部制改革应当推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法制化，以法律的形式将政府部门的设置固定下来，政府各部门要在法律的范围内行使职权，不得违反法律。地方政府实行大部制改革，也可以在不违背国家法律法规的前提下，通过地方立法将大部制机构改革的内容固定下来，然后认真加以执行，在改革过程中必须优先考虑法律的规定，不能以提高效率为理由而置法律于不顾。否则依法无据，滥用行政职能。
4.1.2 建立健全大部制改革完善机制
地方大部制改革是一项系统工程，需要统筹规划，理清思路，确立明晰的政府机构设置框架[21]。以实事求是和发展的眼光来看，地方政府大部门体制不会一步到位，而是通过积累经验，逐步推进。[22]首先是构建专业的机构编制调整模式。参考简放政权的相关条件，在调整职能的基础上分析不同问题的影响因素，在特定周期内深入考察部门架构以及人员配置上的合理性，对其中的问题做出对应的调整，制定合理的改革策略。提高机构编制的科学程度，明确提出法制性和规范性的要求，优化政府的组织架构、职能体系、运行机制和管理模式。其次是加快优化大部制运行机制。构建区委区政府和大部门决策清单，要清晰划分区委区政府以及大部门在权责上的不同内容，进一步提升政府的决策能力，充分彰显大部门的权威。针对决策流程展开一定调整，优先构建科学的公共决策体系，实现民主和依法决策的目标。内部统筹，逐渐发挥政府工作的协同效应，充分彰显系统性。三是积极发挥议事协调机构作用。按照整体性政府的理念，提高政府机构与市场、社会的协同作用，充分发挥议事协调机构的作用，推进政府服务企业、服务群众的效能提升。
地方大部制改革是一项系统工程，需要统筹规划，理清思路，确立明晰的政府机构设置框架[21]。以实事求是和发展的眼光来看，地方政府大部门体制不会一步到位，而是通过积累经验，逐步推进。[22]首先是构建专业的机构编制调整模式。参考简放政权的相关条件，在调整职能的基础上分析不同问题的影响因素，在特定周期内深入考察部门架构以及人员配置上的合理性，对其中的问题做出对应的调整，制定合理的改革策略。提高机构编制的科学程度，明确提出法制性和规范性的要求，优化政府的组织架构、职能体系、运行机制和管理模式。其次是加快优化大部制运行机制。构建区委区政府和大部门决策清单，要清晰划分区委区政府以及大部门在权责上的不同内容，进一步提升政府的决策能力，充分彰显大部门的权威。针对决策流程展开一定调整，优先构建科学的公共决策体系，实现民主和依法决策的目标。内部统筹，逐渐发挥政府工作的协同效应，充分彰显系统性。三是积极发挥议事协调机构作用。按照整体性政府的理念，提高政府机构与市场、社会的协同作用，充分发挥议事协调机构的作用，推进政府服务企业、服务群众的效能提升。
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结论
本文对普兰店区大部制改革案例进行了研究，梳理了普兰店区大部制改革存在的问题，分析了问题出现的原因，提出了深化完善大部制改革的对策建议。得出的主要结论如下：
第一，大部制改革不是单纯的机构调整，不是简单的对职能进行修正，从根本上而言，是实现政府职能的转变，同时达到政府运行模式的创新，从而更高效的为人民服务。
第二，考虑到机构编制的法律条件存在局限，有很多大部制改革在结束后，并没有彰显出实际作用和积极影响。所以有必要制定动态机制，针对大部制改革产生的绩效影响进行深入评估，在后续发展过程中不断完善。
第三，受各种不同因素影响，大部制改革后期可能会出现改革动力不足的问题。应通过加强与上级政府的沟通，争取上级权力的支持，化解大部制运行过程中出现的困难，消除制度性障碍，还要坚定信念，充分实现机构自身的稳定性。
本文对普兰店区大部制改革案例进行了研究，梳理了普兰店区大部制改革存在的问题，分析了问题出现的原因，提出了深化完善大部制改革的对策建议。得出的主要结论如下：
第一，大部制改革不是单纯的机构调整，不是简单的对职能进行修正，从根本上而言，是实现政府职能的转变，同时达到政府运行模式的创新，从而更高效的为人民服务。
第二，考虑到机构编制的法律条件存在局限，有很多大部制改革在结束后，并没有彰显出实际作用和积极影响。所以有必要制定动态机制，针对大部制改革产生的绩效影响进行深入评估，在后续发展过程中不断完善。
第三，受各种不同因素影响，大部制改革后期可能会出现改革动力不足的问题。应通过加强与上级政府的沟通，争取上级权力的支持，化解大部制运行过程中出现的困难，消除制度性障碍，还要坚定信念，充分实现机构自身的稳定性。
第四，健全、完善的配套改革和制度，会让大部制改革有效升级，推动政府职能向提供优质公共服务、创造良好发展环境、维护社会公平正义转变，对大部制后续运行有着重要作用。
作者希望通过对普兰店区大部制改革案例的研究，更加深入的了解大部制机构改革的运行机制，以及针对问题得到解决对策，为推动我国政府治理现代化提供参考。
参考文献（略）
作者希望通过对普兰店区大部制改革案例的研究，更加深入的了解大部制机构改革的运行机制，以及针对问题得到解决对策，为推动我国政府治理现代化提供参考。
参考文献（略）