县域城镇化的中观路径研究——基于特色小城镇建设和“镇改市”的分析

发布时间:2020-11-15 23:17 论文编辑:vicky

本文是一篇行政管理毕业论文,特色小城镇与“镇改市”试点乡镇都是远离市区,对周边区域起到带动辐射作用,是城郊区域发展的中心

从基础上来看,特色小城镇建设是以建制镇为基础通过特色发展而形成某方面优势的强镇,镇改市则是在经济发达镇的基础上通过扩权强镇实现的,最终是要发展成小城市。从评估体系中可以看出,特色小城镇发展的侧重点为产业经济发展,更加注重的是客观指标;而镇改市侧重于乡镇的公共性、服务性建设,更注重人居环境的改善以及人们生活需求的满足等主观指标。在行政管理体制改革方面,特色小城镇是对原有管理体制的一种完善,改革后依旧是乡镇管理体制模式;而镇改市则是对乡镇现有体制的一种升级改造,最终要形成城市管理体制。

1.绪论

1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
城镇化是现代化的必由之路,也是衡量现代化进程的重要标志。目前我国正通过大城市群构建,积极推动县域城镇化,城镇化发展的体制机制改革等举措,加快城镇发展的步伐。城镇化发展是一个系统工程,从发展路径的角度分析,可以划分为三条路径:第一是宏观路径,即政府推动城镇化发展的理念、政策、城镇体系的构建(如城市圈)、城市类型的划分等;第二是中观路径,如县域城镇化中的镇改市、镇改街道、特色小城镇建设等;第三是微观路径,即推动宏观路径和中观路径发展的政治、经济、文化、社会等措施,或宏观路径和中观路径发展中在人口、公共服务、产业发展等方面所运用的具体方式方法和措施。城镇化率普遍认同的一个指标就是用该地区常住人口与总人口的比例来表示城镇化水平。据统计,至 2017 年,我国的城镇化率已经达到了 58.52%,较去年增长了 1.17 个百分比。但在城镇化进程中,出现过城镇化率与户籍人口城镇化率不相符的情况,如 2017 年,城镇化率(即城镇人口/总人口)为 58.52%,而户籍人口城镇化率(非农人口/总人口)仅为 42.35%,说明有 16.17%的人口没有享受到城市的相关服务设施。2014 年国家发改委出台的《国家新型城镇化规划》是一部指导我国走新型城镇化道路的纲领性文件,内容全面丰富,总结并吸取了国内外城镇化工作的经验教训,指导性强,意义深远,它的出台标志着我国的城镇化建设迈上了一个新台阶。因此,在城镇化进入新发展的今天,路径选择就显得尤为重要。只有根据实际情况确定了城镇化发展的具体路径并不断地进行优化,才能保障城镇化的顺利进行。县域城镇化有三种路径,分别宏观、微观、中观路径。中观路径有镇改街道与小城镇建设。镇改街道主要在县城镇,通过县城镇的镇改街道扩展县城镇的范围,进行城市化改造,形成中等城市,以发挥县域城镇化的带动作用。镇改街道在大部分县基本上已经完成。因此有研究意义的中观路径分析是小城镇建设。小城镇建设不是遍地开花的建设。而是力争通过“强镇改市”,即“镇改市”和特色小城镇建设,在县域范围内打造几个有实力的小城镇,甚至是小城市,就近吸纳农村劳动力,推动县域的城镇化。本文就是在这样的背景下提出并进行研究。
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1.2 研究现状
1.2.1 国内研究现状
1.2.1.1 县域城镇化研究
除了政府高度重视城镇化,县域城镇化也一直是学术界的研究热点。经济地理学研究认为县域城镇化是各种要素的区域性转移,即各种非农产业发展的经济要素向城市集聚的过程,也是居民聚集和经济布局的空间区位再分布,第二产业、第三产业在具备经济地理条件的地域空间聚集,并且在此基础上形成消费地域。同时,其他经济、生活用地也相应建立,多种经济用地和生活空间用地集聚。人口学认为县域城镇化的本质即人口的非农化过程。农业的发展推动着农村富余劳动力向二三产业转移,在劳动力转移的过程中伴随着一二三产业的结构调整,简而言之,即第一产业从业人员减少,第二、第三产业从业人员逐渐增加的过程。社会学更多的是从人们生活方式进行定义,他们认为县域城镇化就是农村居民能够享受到与城市居民相同的物质生活与精神生活的过程,是引导农民生活方式转型的过程。如小城镇理论的代表学者费孝通先生将小城镇定义为“新型的,正从乡村性的社区变成多种产业并存的,向着现代化城市转变中的过渡性社区,它基本上已经脱离了乡村社区的性质,但还没有完成城市化的过程”。费先生认为,小城镇是能够促进城市和广大农村之间进行相互交流的众多“节点”,即城乡衔接器。费孝通先生从理论和实践结合的角度全面系统地阐述了小城镇建设是发展农村经济和农村工业、转移农村剩余劳动力、解决人口出路的关键方式。
与发达国家相比,我国的城镇化建设开始较晚,城镇化程度也较低。但国内学者对于我国的县域城镇化的研究比较集中,基本上围绕以下几个方面展开。
第一个方面是县域城镇化的动力机制方面。我国城镇化演进动力因素呈现多元化特征。辜胜阻认为推进城镇化发展的有四个因素:以社会分工为基础的产业发展、人口流动所带来的人口素质、以大数据信息化为基础的城镇功能还有以二元结构为基础的城镇管理体制(辜胜阻,1998)①。仇保兴认为城镇化即农村剩余劳动力由乡村转移到城市,而促进转移的有四个要素:一是工业和农业的生产效率差距; 二是城市和农村的生活条件、商业、文化服务设施、教育条件等差距; 三是城市巨大的消费市场、出口的跳板功能以及多样化的投资机会等; 四是一些乡镇企业由于产品更新换代需要吸纳技术人员和市场销售人才(仇保兴,2012)①。胡际权认为推动城镇化的四大主要动力是市场利益驱动、政府规划引导、政策促进以及制度保障(胡际权,2005)②。倪鹏飞认为处于信息化飞速发展与第三次科技革命到来之际,能够推动我国城镇化发展的动力因子主要有信息化、农业现代化以及新型工业化(倪鹏飞,2013)③。张永岳认为推动城镇化建设的驱动力有三个:新型工业化、农业现代化以及完善的户籍制度(张永岳,2014)④。
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2.基本概念和理论基础

2.1 基本概念
2.1.1 县域城镇化
中国共有 1347 个县,每一个县的县域发展情况都体现着本地区特色。如佤族司岗里的狂欢节,依靠其民族风俗发展经济;云南普洱娜允古镇注重傣族古城的保护,以古镇的历史价值与艺术价值发展经济等。县或县级市在我国城镇发展体系中发挥着不可替代的作用。所谓“县郡治则天下安,县域强则国家富”。县域是我国经济社会发展的基层单元,是城乡的连接枢纽,是我国行政体系中的重要节点,更是新型城镇化是否能顺利进行的关键点。县域城镇化是指我国基层社会的城镇化,主要是指县域范围内的城镇化建设,具体而言,是将县级行政单位作为地理空间,通过生产力的发展将县域内农业人口转变为非农人口,生产方式由农业方式转变为非农方式,从而促进传统乡村向现代城市的转变。2000 年中共中央、国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,这是第一份由最高当局发布,且把小城镇建设放在战略高度的纲领性文件。同年的中共十五届五中全会把“积极稳妥的推进城镇化”列为 21 世纪必须着重研究解决的战略性问题。2002 年中共十六大将“加快城镇化进程”作为 21 世纪头 20 年经济建设和改革的一项重要任务。2007 年中共十七大提出要走“中国特色城镇化道路”,促进大中小城市和小城镇协调发展。2012 年十八大要求,到 2020 年“城镇化质量明显提高”。2014 年,新华社发布了《国家新型城镇化规划(2014—2020 年)》。2017 年的十九大提出,要形成“以城市群为主体形态、以区域协调发展为总体目标、以乡村振兴为重点战略任务”的城市化格局。
县域经济是城市经济的从属,很多县域并没有完整的经济体系;其次,县域经济的产业结构普遍以农业为主,第三产业占比很低。县域经济自身特点决定了新型城镇化过程中,必须要把县域城镇化建设放在重要位置。我国学者对于县域城镇化的研究比较集中,现有的研究基本上围绕于对县域城镇化水平的评价,包含在县域城镇化建设过程中出现的问题以及发展方向等。刘彦随探讨了县域城镇化的内在机理与空间特征,杨志海则将县域城镇化与经济发展相联系进行分析,并得出了县域城镇化的可持续建设在一定程度上可以缩小城乡之间的发展差距。在我国当前新型城镇化建设和乡村振兴战略以及山东省新旧动能转换背景下,山东省内针对于县域城镇化所提出的镇改市路径与特色小城镇建设可以推动农村剩余劳动力向二三产业转移,提高劳动力要素在非农部门的占比,带动县域内产业结构的调整,从而提高县域内经济水平。换言之,县域城镇化是新型城镇化战略的基层落实方式,也是推动城乡一体化发展,缩小差距的重要方式。
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2.2 理论基础
本文共选取了增长极理论、人口迁移理论与新型城镇化理论,选取理论的缘由如下。乡镇选择“镇改市”或特色小城镇建设等路径,其目的是在实现自身的发展的同时,也要辐射带动周边区域,即发挥增长极作用,增长极理论为其提供了理论基础。人口迁移理论为分析后文乡镇城镇化效果中的城镇人口密集度提高提供了理论依据。城市带动与辐射理论、城乡融合发展理论主要用于分析“镇改市”路径选择的动机与作用,并在第三部分与第五部分中均有运用。管理幅度与管理层次理论主要用于思考乡镇行政管理体制改革以及权力下放。
2.2.1 增长极理论
增长极理论是法国著名经济学家佛朗索瓦.佩鲁(Francois Grouper)提出的,他认为,一个国家或地区的平衡发展是一种不可能存在于现实中的理想状态,经济增长的普遍规律是,从一个或多个增长极传导到其他或周边地区。增长极理论肯定了区域发展的不平衡,以及经济发达区对经济落后区的辐射作用和带动扩散作用。它注重的是在一定区域内确定合适的增长极,以此对整个区域发挥辐射功能。增长极理论对于县域城镇化的研究具有很强的适用性。无论是镇改市还是特色小城镇,其在发展过程中都被赋予了一定程度的城市属性与功能,最终目的不仅是促进本地区发展,更重要的是带动辐射周边地区一起发展,最终实现区域的整体发展。
2.2.2 人口迁移理论
人口迁移是指人口在两个地区之间的地理流动或者空间流动,这种流动通常会涉及到永久性居住地由迁出地到迁入地的变化。人口迁移理论是英国学者莱温斯坦(E.G.Ravenstein)所提出,他认为,吸引移民(人口流动)最重要的因素是移入区有利的经济因素。人口的流动是伴随着吸引力,即迁入地的拉力与迁出地的推力,这种力量的构成包含政治、经济、社会、自然环境等因素。也有学者把人口迁移过程看作是一种投资,迁移的目的就是为了获得利润或者是更大利润。新型城镇化强调“以人为本”、“以人为核心”的价值取向,可以说,新型城镇化实际上就是人的城镇化,即通过乡镇自身的城镇化使得经济得到发展,以此吸引更多的周边人群迁入,通过不断集中形成较为庞大的聚集人群,从而为本区域提供足够的劳动资源与人才资源。
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3.县域城镇化特色小城镇路径的个案分析.............................23
3.1 特色小城镇建设的背景和意义............................... 23
3.1.1 特色小城镇建设的背景............................... 23
3.1.2 特色小城镇建设的意义.......................... 24
4.县域城镇化“镇改市”路径的个案分析............................32
4.1 镇改市的背景和意义....................................... 32
4.1.1 镇改市的背景.................................... 32
4.1.2 镇改市的意义................................... 32
5.两种路径的比较分析................................41
5.1 两条路径的基础和作用的比较............................. 41
5.2 考核指标体系的分析........................... 42

6. 山东省县域城镇化的个案困境及对策建议

6.1 城镇化过程中的个案困境
6.1.1 Y 镇特色小城镇建设的困境
虽然 Y 镇玻璃产业发展势头很好,但是随着其发展速度的加快,也不免会出现一些问题。Y 镇虽然基本上是进入了特色小城镇建设的成熟期,但是在人才资金、产品开发等方面依旧有待进一步完善,在考核体系上也需要仔细进行把握
6.1.1.1 要素保障不充分
特色小镇是我国产业转型升级的新形态,自 2016 年我国特色小镇开展培育工作以来,已经从最初的探索阶段发展到现在的“精耕细作”阶段。资金、人才与土地是特色小城镇建设的三大支撑要素。Y 镇因为前期的旧村改造以及新型农村社区建设项目,加之企业引进处入稳定阶段,虽然也需要更多的土地资源,但人地矛盾并不是特别突出,相比较而言,资金与人才是 Y 镇的短板。
乡镇建设的主要融资渠道依旧是财政拨款与银行信贷这样传统的融资模式。特色小城镇建设的项目数量多,对资金的需求量大;各地方政府普遍呈现出债务率上升的趋势,导致其后期的政府承债能力下降,严重影响资金融通,即使下拨了款项,与特色小城镇开发运营所造成的资金缺口来说,也是杯水车薪。另一方面,特色小城镇建设周期长,其发展周期与银行信贷的周期不匹配,其资产的生命周期与银行信贷的生命周期也不匹配,因此,乡镇对于银行信贷的意愿低。融资方式的不创新使得现有资金难以保证特色小城镇长期有效的开发运营。
人才数量远远达不到饱和度。Y 镇拥有国家级实验室,玻璃制造、产业转型升级的高级专业人才数量多,这也是 Y 镇与同类乡镇相比所具有的优势。入驻企业也为村民提供了工作岗位,使得镇域内近九成村民实现了就近就业,为 Y 镇留下了劳动力。但是,
编制岗位数量的有限性使得 Y 镇缺少行政管理、企业发展、城镇建设等方面的中级专业人才,导致其形成了“沙漏式”人才结构。这可能会导致企业发展与城镇建设的脱节,难以保证特色小城镇建设的顺利进行。
表 5.2.1 山东省特色小城镇考核指标体系
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7.结语
通过对以 Y 镇与 S 镇为典型案例的特色小城镇与镇改市路径的研究,笔者发现,特色小城镇建设与镇改市作为山东省县域城镇化的两条路径,在乡镇发展方向上,不同路径有不同的选择标准,具体如下表。
表 7.1 特色小城镇与改市的镇的比较
从概念上来看,特色小城镇与“镇改市”试点乡镇都是远离市区,对周边区域起到带动辐射作用,是城郊区域发展的中心点与增长极。从基础上来看,特色小城镇建设是以建制镇为基础通过特色发展而形成某方面优势的强镇,镇改市则是在经济发达镇的基础上通过扩权强镇实现的,最终是要发展成小城市。从评估体系中可以看出,特色小城镇发展的侧重点为产业经济发展,更加注重的是客观指标;而镇改市侧重于乡镇的公共性、服务性建设,更注重人居环境的改善以及人们生活需求的满足等主观指标。在行政管理体制改革方面,特色小城镇是对原有管理体制的一种完善,改革后依旧是乡镇管理体制模式;而镇改市则是对乡镇现有体制的一种升级改造,最终要形成城市管理体制。对于二者出现的问题有相同点,人才、资金等要素都存在不同程度的短缺,但这是乡镇级别发展存在的一种普遍问题,只有当政府资源分配摒弃行政级别而是以人口或经济总量为标准时,这个问题才能得到缓解。具体而言,特色小城镇当前的问题主要在特色产业发展的持续力不够上,还需进一步在特色产业可持续发展下功夫,另一方面也要适当引入退出机制,避免特色小城镇“遍地开花遍地瞎”的情况,宁缺毋滥,对于发展偏离正轨以及后备力跟不上的乡镇,适当给予淘汰;镇改市的建设项目有很多已经向城市发展方向接轨,项目繁杂且庞大,因此,对于社会经济管理权的下放、执行与保障为工作重点,此外,也要发挥企业与社会组织的作用,改善社会基础薄弱的局面。综上来看,对于有发展潜力的乡镇,一部分依托自身优势或引进的产业建设特色小城镇,待经济达到一定水平后,便注重公共服务建设,向镇改市发展;另一部分经济基础较好的乡镇,则直接进行镇改市,因此,笔者认为,在乡镇发展阶段上来看,特色小城镇与镇改市分属于乡镇发展的不同阶段,“镇改市”试点乡镇的管理模式、发展概况都要比特色小城镇更成熟,因此,镇改市是特色小城镇建设完成后的下一阶段目标。
参考文献(略)
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