第 1 章 绪论
1.1 论文选题的背景
改革开放以来，我国的高等教育事业在不断地改革探索中获得了长足的发展，现今正在向改革的深水区迈进。2010 年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》发布，对于深化高等教育改革，《规划纲要》明确提出要“大力推进政府和高校职能分开、管理权和办学权分离，使得高校的办学权落实到实处，拥有真正的自主决策权，加快我国社会主义特色的大学制度的确立进程，加强高校与社会的合作，建立健全高校发展中受社会评价机构监督的发展机制，全力推进教育的专业评价”等指导性改革纲领。2013 年,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“加大高等教育‘管办评’分离改革的力度，对于地方政府下放更多的行政管理权和赋予高校更加民主自由发展的能力，使高校治理模式趋于民主化，引入社会评价机构进行教育评价和监管”等改革议题。2015 年，《教育部关于深入推进教育“管办评”分离促进政府职能转变的若干意见》中又一次强调高等教育范围内大力改革的目的是致力于“实施管办评分离，重塑政府、学校和社会之间的新型关系。”由此可以看出，高等教育“管办评”分离改革已经构成我国近年来高等教育管理体系改革的一个重要议题，其根本目标在于实现对我国政府长期奉行的中央集权制度教育管理体系的改革，重新确立政府、高校和社会评价机构之间的关系，努力建立多元主体协调共治的良性制度与格局。在这一阶段的改革中，政府将是改革的主要对象，也是改革的着力点和推动力。
改革开放以来，我国的高等教育事业在不断地改革探索中获得了长足的发展，现今正在向改革的深水区迈进。2010 年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》发布，对于深化高等教育改革，《规划纲要》明确提出要“大力推进政府和高校职能分开、管理权和办学权分离，使得高校的办学权落实到实处，拥有真正的自主决策权，加快我国社会主义特色的大学制度的确立进程，加强高校与社会的合作，建立健全高校发展中受社会评价机构监督的发展机制，全力推进教育的专业评价”等指导性改革纲领。2013 年,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“加大高等教育‘管办评’分离改革的力度，对于地方政府下放更多的行政管理权和赋予高校更加民主自由发展的能力，使高校治理模式趋于民主化，引入社会评价机构进行教育评价和监管”等改革议题。2015 年，《教育部关于深入推进教育“管办评”分离促进政府职能转变的若干意见》中又一次强调高等教育范围内大力改革的目的是致力于“实施管办评分离，重塑政府、学校和社会之间的新型关系。”由此可以看出，高等教育“管办评”分离改革已经构成我国近年来高等教育管理体系改革的一个重要议题，其根本目标在于实现对我国政府长期奉行的中央集权制度教育管理体系的改革，重新确立政府、高校和社会评价机构之间的关系，努力建立多元主体协调共治的良性制度与格局。在这一阶段的改革中，政府将是改革的主要对象，也是改革的着力点和推动力。
随着社会的不断发展以及科技的进步，高校培养的人才是否能够适应社会的需求越来越受到社会的广泛关注，“社会”的力量开始受到各界的关注并作为重要的参与者参与到高等教育的治理中。针对于高等教育该如何管理，由谁管理，如何兴办，由谁兴办，如何评价，由谁评价这个问题，“管办评”分离机制应运而生。所谓“管办评”分离是指我国高等教育的重要组成部分—政府、高校和社会评价机构这三大主体之间关系的重新定位，确立起教育行政部门、高等院校和社会教育评价机构之间的职能相对分离的教育管理体制①。我国高等教育曾经历了政府全面监管控制的时期，期间政府与高校的关系是控制与顺从、命令与执行的关系，政府对于高校的管理主要通过制定相关的教育政策，并不是借助法律的手段和市场经济的需求来调节政府和高校的关系。如今我国渐渐步入高等教育的市场化阶段，管制型政府并不能够很好的适应高等教育的创新发展，并且“政府失灵”的问题日益凸显，我国制定的教育政策已经对高等教育改革发出了明确的指示：要从高等教育发展实际出发，更深层次地明确政府、高校和社会评价机构之间的关系，同时，确立政府、高校和社会评价机构的主体地位以及对它们的职责进行厘定。将以往混乱不分的职能逐渐分离，构建以“管办评”三方为主体的职能明确，职责清晰，各安其位，既协调有序又良性互动的管理体制。
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1.2 论文研究的意义
1.2.1 理论意义
当前，我国高等教育在飞速发展之时，也出现了许多弊端：基于我国高等教育“管办评”分离机制还不成熟，目前来说关于“管办评”分离中的三个主体的探究还处于不成熟的状态，改革的路径尚不清晰，因此，本研究的理论意义大致体现在以下几个方面：
第一，比较系统地对相关文献进行整理，分析当前的研究现状，能够发现对该问题理论研究的局限和不足，从而找寻自己的创新点，构建起本问题研究的理论架构。
第二，借鉴治理理论，并通过对高等教育治理系统及其模式的总结，探析高等教育治理过程中政府、高校和社会的关系的理想模式等问题，必将对高等教育的治理理论进行丰富发展。
第三，本文的研究同时将委托代理理论和利益相关者理论作为研究的基础，探索高等教育治理中政府、高校和社会评价机构之间的委托代理关系和各利益相关者能够切实参与到高校治理中的有效路径，在一定程度上也丰富了其理论内涵。
1.2.2 实践意义
第一，为我国目前的高等教育治理与国际教育背景的接轨提供了现实的参考意义。在我国经济实力以及综合国力快速发展时，我国的高等教育治理还处于较为集权化的管理模式上，运用治理理论，探索出一条能够促进政府的行政管理、高校的自主办学和社会评价机构的客观评价的良性互动的道路，是加强高等教育改革、丰富具有中国特色的现代大学制度的重要内容，也是加快我国高等教育管理体制改革的助力。
第二，促进高等教育的培养方式更加符合社会发展的需要。近年来，社会的发展对于高校输送的人才提出了更高质量的要求，“管办评”分离的深入推进，能有效扩大高校独立办学的空间，能更好地增强高校学科和专业发展的活力，可以使高校培养的人才与社会的实际发展需要更加契合。
第三，加快促进我国高等教育管理中政府职能的转变。高等教育职能隶属于政府职能，是政府职能不可缺少的一部分，厘清高等教育治理改革中三大主体的关系变化必定会涉及到政府职能的调整，也必将推进我国政府向服务型转变的进程。
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第 2 章 基本概念和相关理论
2.1 基本概念的界定
2.1.1 “管办评”分离的概念界定
实行高等教育“管办评”分离改革就是要将以往的科层制的政权体系打破，取而代之的是，政府为高校自身发展和社会机构参与办学创造必要条件，“政府负责监管高等院校的自主办学能力和自我管理过程，提高社会第三方评价机构的参与热情，以此促进高等教育事业的进一步发展”①。所谓“管办评”分离指的就是我国高等教育体系中政府的行政管理权、高校的自主办学权以及社会机构的教育评价权这三个职权的相对分离。我国的高等教育“管办评”分离，并不只是对三大主体进行职能上的分离，也是政府在高等教育体制机制内的改革，是要摒弃长久的管理模式，重新找到自己的主体位置，使高校和社会真正拥有高等教育的“办学权”和“评价权”，在职权的设置上高校和第三方评价机构必须脱离政府的控制。与此同时，十八届三中全会后“管办评”分离融入了多元主体共同治理的概念，从而打破了以往高等教育领域内的政府独治的模式②，这就要求政府、高校和社会评价机构依据自身职能共建多元主体共同治理的全新模式。
2.1.2 高等教育协同治理的内涵
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1.2 论文研究的意义
1.2.1 理论意义
当前，我国高等教育在飞速发展之时，也出现了许多弊端：基于我国高等教育“管办评”分离机制还不成熟，目前来说关于“管办评”分离中的三个主体的探究还处于不成熟的状态，改革的路径尚不清晰，因此，本研究的理论意义大致体现在以下几个方面：
第一，比较系统地对相关文献进行整理，分析当前的研究现状，能够发现对该问题理论研究的局限和不足，从而找寻自己的创新点，构建起本问题研究的理论架构。
第二，借鉴治理理论，并通过对高等教育治理系统及其模式的总结，探析高等教育治理过程中政府、高校和社会的关系的理想模式等问题，必将对高等教育的治理理论进行丰富发展。
第三，本文的研究同时将委托代理理论和利益相关者理论作为研究的基础，探索高等教育治理中政府、高校和社会评价机构之间的委托代理关系和各利益相关者能够切实参与到高校治理中的有效路径，在一定程度上也丰富了其理论内涵。
1.2.2 实践意义
第一，为我国目前的高等教育治理与国际教育背景的接轨提供了现实的参考意义。在我国经济实力以及综合国力快速发展时，我国的高等教育治理还处于较为集权化的管理模式上，运用治理理论，探索出一条能够促进政府的行政管理、高校的自主办学和社会评价机构的客观评价的良性互动的道路，是加强高等教育改革、丰富具有中国特色的现代大学制度的重要内容，也是加快我国高等教育管理体制改革的助力。
第二，促进高等教育的培养方式更加符合社会发展的需要。近年来，社会的发展对于高校输送的人才提出了更高质量的要求，“管办评”分离的深入推进，能有效扩大高校独立办学的空间，能更好地增强高校学科和专业发展的活力，可以使高校培养的人才与社会的实际发展需要更加契合。
第三，加快促进我国高等教育管理中政府职能的转变。高等教育职能隶属于政府职能，是政府职能不可缺少的一部分，厘清高等教育治理改革中三大主体的关系变化必定会涉及到政府职能的调整，也必将推进我国政府向服务型转变的进程。
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第 2 章 基本概念和相关理论
2.1 基本概念的界定
2.1.1 “管办评”分离的概念界定
实行高等教育“管办评”分离改革就是要将以往的科层制的政权体系打破，取而代之的是，政府为高校自身发展和社会机构参与办学创造必要条件，“政府负责监管高等院校的自主办学能力和自我管理过程，提高社会第三方评价机构的参与热情，以此促进高等教育事业的进一步发展”①。所谓“管办评”分离指的就是我国高等教育体系中政府的行政管理权、高校的自主办学权以及社会机构的教育评价权这三个职权的相对分离。我国的高等教育“管办评”分离，并不只是对三大主体进行职能上的分离，也是政府在高等教育体制机制内的改革，是要摒弃长久的管理模式，重新找到自己的主体位置，使高校和社会真正拥有高等教育的“办学权”和“评价权”，在职权的设置上高校和第三方评价机构必须脱离政府的控制。与此同时，十八届三中全会后“管办评”分离融入了多元主体共同治理的概念，从而打破了以往高等教育领域内的政府独治的模式②，这就要求政府、高校和社会评价机构依据自身职能共建多元主体共同治理的全新模式。
2.1.2 高等教育协同治理的内涵
协同治理理论是指在多元主体共同治理的开放性的环境中建立一个有效性的治理结构，换言之以协同理论的理论框架和内容体系作为背景来建立治理理论的一种方法，在众多系统相互配合下，改善治理的成效，进而达到“善治”的治理目的③。
高等教育协同治理，就是淡化政府管理模式中的科层制对于高校行政权力的控制，高校内部根据各部门、各学院的实际情况，建立多元化的联系网络，以此促进高校在学校管理、学术科研、教育教学等方面能够有效沟通，实现长足发展；同时，在高校外部，根据市场化的需求，使社会有效的参与到高校的办学中来。但是，高等教育领域的市场化并不等同于真正的市场体制下的市场化。一方面，政府仅仅是借鉴了市场运行的理念和方法来对高等教育资源进行运作，目的在于利用市场体制激发高校的竞争意识，促使高等教育成为一种社会服务，可以为社会提供多项选择，同时，高等教育的结果与教育市场的需求也更相适宜；另一方面，在市场竞争体制下的高校，可以根据其自身实际自由发展，取长补短，利于未来长远的发展，逐渐成为市场的主要力量①。对于高校来说，目前重要的是借鉴市场化的运行机制，合理配置高等教育资源，
高等教育协同治理，就是淡化政府管理模式中的科层制对于高校行政权力的控制，高校内部根据各部门、各学院的实际情况，建立多元化的联系网络，以此促进高校在学校管理、学术科研、教育教学等方面能够有效沟通，实现长足发展；同时，在高校外部，根据市场化的需求，使社会有效的参与到高校的办学中来。但是，高等教育领域的市场化并不等同于真正的市场体制下的市场化。一方面，政府仅仅是借鉴了市场运行的理念和方法来对高等教育资源进行运作，目的在于利用市场体制激发高校的竞争意识，促使高等教育成为一种社会服务，可以为社会提供多项选择，同时，高等教育的结果与教育市场的需求也更相适宜；另一方面，在市场竞争体制下的高校，可以根据其自身实际自由发展，取长补短，利于未来长远的发展，逐渐成为市场的主要力量①。对于高校来说，目前重要的是借鉴市场化的运行机制，合理配置高等教育资源，
完善高等教育的制度结构，提高高等教育的教学质量和教学效率。
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2.2 问题研究的相关理论基础
2.2.1 协同治理理论
协同治理理论的诞生既是一个新兴学科的产生，也是两种学科交叉融合后的结果，它既包含了自然学科的协同理论也包含了社会学科的治理理论。协同意指协调合作，促使效用最大化。协同思想普遍存在于社会生活中，这才使得人类的生产和生活处于井然有序的发展环境。协同使各因素相互配合、相互发展，往往会出现 1＋1＞2 的效果。从公共管理学科的视角看，治理概念的提出是在上个世纪 90 年代。“治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙认为，治理是通行于规则空隙之间的那些制度安排，当两个或者更多的规则出现冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用决策程序”②。
联合国全球治理委员会关于协同治理的定义为：“协同治理是多个人或组织在共同进行管理时所采取的多种方式的总和。它的目的在于协调各利益主体之间发生的矛盾，同时能够采取有效的行动的一种持续的过程。”也就是说，把协同理论与治理理论交叉融合，并不是单纯的将这两个理论拼凑衔接，而是在运用治理理论分析问题时更加注重多元主体治理时的协调性。公共管理的发展越来越市场化，协同治理理论将不断得到完善。
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2.2 问题研究的相关理论基础
2.2.1 协同治理理论
协同治理理论的诞生既是一个新兴学科的产生，也是两种学科交叉融合后的结果，它既包含了自然学科的协同理论也包含了社会学科的治理理论。协同意指协调合作，促使效用最大化。协同思想普遍存在于社会生活中，这才使得人类的生产和生活处于井然有序的发展环境。协同使各因素相互配合、相互发展，往往会出现 1＋1＞2 的效果。从公共管理学科的视角看，治理概念的提出是在上个世纪 90 年代。“治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙认为，治理是通行于规则空隙之间的那些制度安排，当两个或者更多的规则出现冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用决策程序”②。
联合国全球治理委员会关于协同治理的定义为：“协同治理是多个人或组织在共同进行管理时所采取的多种方式的总和。它的目的在于协调各利益主体之间发生的矛盾，同时能够采取有效的行动的一种持续的过程。”也就是说，把协同理论与治理理论交叉融合，并不是单纯的将这两个理论拼凑衔接，而是在运用治理理论分析问题时更加注重多元主体治理时的协调性。公共管理的发展越来越市场化，协同治理理论将不断得到完善。
2.2.2 公共选择理论
“塔洛克（1992）认为，公共选择理论把选民看成一个消费者，把政治家看成一个商人或企业家，同时改变了经济学和政治学对其他行为主体的正统看法……其中选民、政客和官僚主义要被假定为自私自利”①。人们根据过去对政府的管理行为有着不良的想象，这种想象也对政府从垄断管理型转成服务型造成了障碍。公共管理理论的提出，有效的加强了政府职能的转型，使政府改变了原有的职能模式，政府的概念被重新定位，政府的发展趋向服务型。随着我国市场经济体制的发展和不断成熟，高等教育也要重新进行定位，适应社会多元的需要，服务型政府理念的树立也愈发重要。传统的政府对于高等教育垄断式的管理，既限制了高校的办学活力又无法适应社会对人才的需求。“公共选择理论的诞生，为政府的角色定位开启了一种新的的认识，政府向服务型政府转变”②，政府树立简政放权的意识，推进高校自主独立办学的进程，
“塔洛克（1992）认为，公共选择理论把选民看成一个消费者，把政治家看成一个商人或企业家，同时改变了经济学和政治学对其他行为主体的正统看法……其中选民、政客和官僚主义要被假定为自私自利”①。人们根据过去对政府的管理行为有着不良的想象，这种想象也对政府从垄断管理型转成服务型造成了障碍。公共管理理论的提出，有效的加强了政府职能的转型，使政府改变了原有的职能模式，政府的概念被重新定位，政府的发展趋向服务型。随着我国市场经济体制的发展和不断成熟，高等教育也要重新进行定位，适应社会多元的需要，服务型政府理念的树立也愈发重要。传统的政府对于高等教育垄断式的管理，既限制了高校的办学活力又无法适应社会对人才的需求。“公共选择理论的诞生，为政府的角色定位开启了一种新的的认识，政府向服务型政府转变”②，政府树立简政放权的意识，推进高校自主独立办学的进程，
同时通过第三方社会评价机构的加入，促进高等教育发展的公平化和平衡化。
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第 3 章 高等教育“管办评”分离改革的动因、基础及意义......................................14
3.1 高等教育“管办评”分离改革的动因............................... 14
3.1.1 传统垄断式的政府管理造成了高等教育发展的不均衡..........................14
3.1.2 我国集权制的教育管理体制与社会发展需要相悖..................................15
第 4 章 高等教育“管办评”分离的职能厘定与主体关系..........................................21
4.1 高等教育“管办评”分离的职能厘定....................................... 21
4.1.1 政府的管理职能.........................................21
4.1.2 高校的办学职能............................................22
第 5 章 基于“管办评”分离的高等教育协同治理的实现路径..................................28
5.1 政府确立以宏观管理为特征的协同治理理念............................... 28
5.1.1 明确并严格遵守政校之间的权力边界................................28
5.1.2 追求高等教育共同的公共价值..............................29
第 5 章 基于“管办评”分离的高等教育协同治理的实现路径
5.1 政府确立以宏观管理为特征的协同治理理念
5.1.1 明确并严格遵守政校之间的权力边界
“管办评”分离改革的重中之重就是首先要明确政府、高校和社会之间的权力关系，也就是确定它们之间的权力边界。在高等教育改革中，应该首先对各利益相关主体所具有的职责和权限进行清晰的界定，其中，对于政府和高校之间的权力范围的划分是中心。国家在进行高等教育“管办评”分离改革的过程中想要取得实质性和突破性的成效，就一定要认识“管办评”分离中的分离，是相对的还是绝对的。在哲学范畴中，矛盾原理阐明了什么是对立统一的思想，对于物质世界来说，相对是永恒的，分离是暂时的。因此，我们必须认识到，“管办评”分离指的是政府、高校和社会职权的相对分离。具体可以分为以下步骤：第一步，要请专业领域的专家关于划分的依据进行讨论，确定相应的划分标准；第二步，要征求政府、高校和社会机构等利益相关者的代表进行协商，同时确定各自的职责权限；最后一步，根据划分的职责权限，初步寻找合适的地区作为试点，总结并讨论成功的经验，加以推广①。
5.1.1 明确并严格遵守政校之间的权力边界
“管办评”分离改革的重中之重就是首先要明确政府、高校和社会之间的权力关系，也就是确定它们之间的权力边界。在高等教育改革中，应该首先对各利益相关主体所具有的职责和权限进行清晰的界定，其中，对于政府和高校之间的权力范围的划分是中心。国家在进行高等教育“管办评”分离改革的过程中想要取得实质性和突破性的成效，就一定要认识“管办评”分离中的分离，是相对的还是绝对的。在哲学范畴中，矛盾原理阐明了什么是对立统一的思想，对于物质世界来说，相对是永恒的，分离是暂时的。因此，我们必须认识到，“管办评”分离指的是政府、高校和社会职权的相对分离。具体可以分为以下步骤：第一步，要请专业领域的专家关于划分的依据进行讨论，确定相应的划分标准；第二步，要征求政府、高校和社会机构等利益相关者的代表进行协商，同时确定各自的职责权限；最后一步，根据划分的职责权限，初步寻找合适的地区作为试点，总结并讨论成功的经验，加以推广①。
从政府的角度来说，前提是要能够转变固有的观念，树立起宏观管理的理念，将对高校的管控权有效下放，不再对高校进行事无巨细的管控，避免集管理、评价和办学于一身的情况。政府要站在高校长远发展的角度，将权力主要集中在统筹规划发展，制定教育政策、监督评价教育效果和提供适应的服务上。政府把这些宏观管理层面的工作做好，就已经为高等教育的发展指明了发展方向，尽到了应尽的责任，只有思想转变了，行动才有可能改变，因此，政府部门急需要做到的就是转变对自己的角色定位，明确自己是高等教育发展的掌舵人而不是划桨人。从高校的角度来说，要积极探索和利用一切可以利用的资源，最大程度的争取办学自主权。首先，高校的领导班子要对本校有清晰的定位和长远的发展计划，探索属于本校独特的发展道路，而不是事事依赖政府的决策和规划，避免在不知不觉中成为政府的附属。高校的办学权始终要掌握在高校自己手中，制定符合高校实际发展的章程，依照章程办学，勤于与社会以及政府部门沟通，因地制宜，为学校的长远发展做出合理的规划。只有政府与高校清晰而明确的划分职责，坚守自身的权力边界，高校的发展才会越来越好。当然，划分职责权限没有那么简单，需要长期的诸多利益群体进行博弈沟通才能达到共识①。这就要求政府和高校这两大利益主体之间的关系是既分离又统一的。
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6.1 主要研究结论
高等教育“管办评”分离改革是扭转我国目前集权化的高等教育体制，构建政府、高校和社会三者间新型关系，实现多元主体共同治理的根本途径。实现高等教育“管办评”分离是一个复杂的而系统的工作，需要我们在认清“管办评”分离的实质的基础上，理清政府、高校和社会第三方评价机构之间的关系，明确它们各自的职责，重新构建相对分离又和谐统一的关系。
对于我国高等教育管理中政府、高校和社会第三方评价机构的职能相对分离又有机统一的改革，既是协同治理理论在高等教育改革实践中的应用，同时也在一定程度上借鉴了发达国家高等教育发展的成功经验。我国已经将高等教育“管办评”分离改革视为未来高等教育发展的首要任务。在“管办评”分离改革的进程中，首先要摒弃政府集权式的行政管理模式，通过立法的手段赋予高校法人的主体地位和社会第三方评价机构的主体地位，明确它们参与高等教育管理应有的权利，促进高校和第三方社会评价机构在相对于独立政府的管理，处于平等的地位之上。通过改革明确三大主体的职能权利边界，避免不必要的行政管控，同时，也要对政府、高校和社会评价组织在内部上进行结构的调整，提高自身管理能力，保证高等教育管理的专业化。需要注意的是，“管办评”分离的过程只是一种改革的过程，不能确保分离结果的有效性，真正的分离是分离和协作的有机统一。这就说明，要想“管办评”分离改革真正取得成效，政府、高校和社会评价机构需要在高等教育改革过程中，从各个层面，各个角度对自身发展的实际情况进行调整，获得社会各界的认可，保证改革意志以改革实践的有效统一。
参考文献（略）
参考文献（略）