基于公共产品供给的中心城区社区生活圈行政管理研究--以广州市天河区为例

在我国快速城市化进程中，城市传统的公共产品供给与人们日益增长的生活需求的矛盾日益突出，已不足以应对人们面向未来的可持续的生活方式。2010 年，上海世博会向全国城市提出“城市，让生活更美好”的发展目标，以回应上世纪《伊斯坦布尔宣言》中人与城市、人与自然和谐可持续发展的理念注 1。在 2017 年 10 月中共十九大会议报告中提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[1]。面向新的时代背景，党向未来的中国城市提出了具体的要求，不仅要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，完善公共服务体系，保障群众基本生活，同时需不断促进社会公平正义，努力实现人们对美好生活的向往。“美好生活”的目标愿景正式提出，城市面向未来的发展趋势应如何使人们的生活变得更美好，是本文观点最重要的出发点。

一座城市面向全球的竞争力在于能否吸引最有竞争力的人选择这个城市作为他们安居乐业的场所。英国《经济学人》中“2012 年全球城市竞争力报告”提及，人才吸引资本，而不是资本吸引人才，而高标准的生活品质正是城市能够吸引人才的关键因素[2]。随着人们对于生活质量需求的不断提高，居住是否舒适，出行是否方便，已成为影响人们生活水平的重要方面。在城市住区中，住宅只是居民物质需求的载体，而对于居民的精神需求则需要依靠城市高质量的公共服务水平与公平正义的公共资源分配[3]。
...............................

1.2 研究目标及意义
1.2.1 研究目标
自 1989 年日本首次提出“日常生活圈”的概念以来，“生活圈理论”成为国内外众多学者与城市规划工作者的重点研究对象，将其与社区公共服务功能相结合进行研究并加以实践，但多数仍停留在理论层面。《居住区规划设计标准》（2018 年）的出台，使“生活圈”的概念正式引入居住区规划建设工作当中，为“生活圈”在国内城市的落地实施奠定了工作基础。“社区生活圈”概念的引入将很大程度颠覆传统设施的配置与供给，从而影响城市的公共服务供给水平以及居民的生活与出行方式。因此，本研究旨在对城市中心城区的公共产品供给情况进行评估，并基于对新国标的解读与反思，对“生活圈”的空间范围与空间形态进行批判性认识，从而为广州的社区公共产品供给与建设提供控制引导建议，为“生活圈”理念的落地探索规划实施路径。
1.2.2 研究意义
1.2.2.1 理论价值
目前国内关于生活圈的研究，多集中于生活圈的类型、规模测度、分级方式以及城市生活圈的规划对策等方面。近年来陆续有学者从居民的行为特征分析入手，通过手机信令、GIS 等大数据分析方法来研究生活圈与居民以及城市空间的内在关系，形成在生活圈领域内较为全面的研究成果，但在生活圈的内涵与空间范围层面的研究尚未成熟。本文在已有的对生活圈的研究基础上，结合大数据的量化方法对生活圈内的公共产品进行不同语境下的服务范围分析，进一步对新出台的国家标准进行剖析和反思，同时对生活圈的内涵与空间范围进行深入的解读，进而丰富生活圈的理论内涵，为生活圈理论的实践提供一种新的视角与思路。
1.2.2.2 实践意义
新国家标准的出台为“生活圈”面向规划实施提供了技术规范上的支撑，同时也为社区的建设与公共产品的供给提供了新的思路与实施办法。经过本文研究，本文最终将在对“生活圈”空间范围的界定基础上为社区公共产品的供给与社区建设提供具体的规划管控路径，以将“生活圈”概念与地方性的规划实施工作实现良好衔接。进而，本研究旨在为正在编制的《广州社区生活圈及公共中心优化专项规划》与广州社区公共服务配置标准的重新修订提供新的视角与思路，着实指导社区公共产品的供给建设与居民生活质量的提升，满足人们对美好生活方式的追求，为居民打造满足其物质和精神需求的舒适且适宜的生活空间环境。

.................................

第二章 “生活圈”研究概述与分析方法

2.1“生活圈”概念发展历程
2.1.1 国外相关理论研究与实践综述
2.1.1.1 生活圈理论：生活圈的起源与发展
（1）日本

生活圈的研究与规划起源于 20 世纪 60 年代的日本，日本政府为应对城市化过程中出现的环境污染日益严重和整体生态环境退化等问题，提出了“广域生活圈”的概念，最早的“日常生活圈”概念得以诞生。在之后的 1969 年日本政府先后提出了“地方生活圈”与“定住圈”的概念，“生活圈”的概念真正从城市尺度深入至社区尺度，“定居构想”的开发模式得以提出，针对居民就业（学）、购物、医疗、教育等日常生活需要，以人的一日活动需求的地域范围形成定住圈，并将其作为规划管理和建设的基本空间单元[12]。日本地理学将生活圈的概念定义为“某一特定地理、社会村落范围内的人们日常生产、生活的诸多活动在地理平面上的分布，以一定人口的村落、一定距离圈域作为基准，将生活圈按照村落—大字—旧村—市町村—地方都市圈进行划分”[3]。对于生活圈现状的研究，大部分日本学者主要通过居民的购物活动、通勤率及医院患者数等指标进行考察，其中山下克彦正是通过研究岩手县居民通勤与医疗等的互动关系划分出了岩手县的三级生活圈域[20]。从研究尺度来看，日本对于生活圈的研究更多集中在国家及区域层面，以解决在快速城市化过程中出现的资源分布不均等问题。
（2）韩国
韩国对于生活圈的研究主要受到日本的影响，宏观层面是为了缓和城乡生活环境的差距，微观层面则是将生活圈的概念应用于住区规划，受到日本日笠端氏的“分级理论”的影响，韩国的住区规划以“小生活圈—中生活圈—大生活圈”三个层级划分，为了摆脱封闭的邻里街区，通过线形城市轴组织串联各级社区公共服务设施，提高社区活力的同时，也强调了公共服务设施的步行可达需求（图 2-1）[21]。

............................

2.2 国家标准定义的“生活圈”
现行国家标准《城市居住区规划设计规范》GB 50180-93 是指导居住区设计与保证人们生活质量的第一批重要的国家规范，编制于 1980 年代末期，于 1994 年 2 月开始实施，经过 2002 年与 2016 年两次修订后，如今已进入第 25 个年头。本次修订，正值我国经济社会发展转型的重要时期，随着城市化进程的加快、人们生活水平和需求的提高、住区开发形式与居住环境的多元化，于 2018 年 12 月开始实施的《城市居住区规划设计标准》相比前三版进行了大规模的修订的工作，强调人本理念，加入了应对新时代需求的新概念，更对传统的控制指标进行优化调整，以响应党的十九大对国家提出的“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”的时代要求。在本次修订之前，居住区规划设计规范以 2016 年修订版为准，因此下文将基于与《城市居住区规划设计规范》（2016）的对比，从居住区分级控制的调整以及居住区内涵的调整对《城市居住区规划设计标准》（2018）进行深入解读。

2.2.1 居住区划分的更新——生活圈分级控制方式调整
2.2.1.1 适用范围的调整
首先，《标准》（2018）在前言部分提及，该版修订的主要内容之一，是“其适用范围从居住区的规划设计扩展至城市规划的编制以及城市居住区的规划设计”[44]。这意味着新版的国家标准不仅仅关注居住区的规划设计本身，还涉及城市层面的规划优化与公共资源的调配方面。从《标准》（2018）相比旧版的修订内容来看，新版国标对街区尺度、住区规模、绿地指标、精细化管控引导方面的标准有所强调，通过对这部分的的标准调整来引导相关规划的实施优化。《城市居住区规划设计标准》编制组成员之一于一凡教授在对新版国家标准进行解读时强调，本次修订将前三版标题的“规范”改为 2018版“标准”，一定程度上放宽了居住区规划设计相关规定的执行力度，更多的是为写入新标准中的生活圈规划提供指引与导则，在住区物质空间环境与公共服务水平得到保障的基础上，提高住区规划设计的弹性，以应对人们动态的生活需求，这也是对国标适用范围进行调整的重要原因，在保证与现行规划良好衔接的同时，给予生活圈规划更有弹性的规划指引。
...............................
 

第三章 剖析“生活”圈：生活圈的公共产品内涵.................................. 38
3.1 公共交通供给......................................38
3.1.1 公共交通产品的内涵..........................................38
3.1.2 公共交通产品的现状供给..........................................40
第四章 解构生活“圈”：对生活圈空间范围的讨论................................ 63
4.1 对传统服务半径的思辨——生活圈空间范围不受服务半径约束..........................63
4.1.1 居住区体系与服务半径：“生活圈”分级标准打破了传统服务半径........63
4.1.2 公共产品产权特征与服务半径：产权归属决定运营边界............................65
第五章 重构“生活圈”：均等化公共服务供给..................................... 92
5.1 均等化生活单元........................................92
5.1.1 五分钟生活单元内涵..............................92
5.1.2 十分钟生活单元内涵..........................................95

第五章 重构“生活圈”：均等化公共服务供给

5.1 均等化生活单元
5.1.1 五分钟生活单元内涵
5.1.1.1 五分钟生活单元的空间范围
根据前文依据“5 分钟步行圈”测算规模与现实城市空间边界拟合而得的五分钟生活单元空间范围结果（图 5-1），初步统计天河区范围内共 304 个五分钟生活单元，平均面积规模约 25.6 公顷。依据各行政街道分别统计（表 5-1）可见，中心区各行政街道规模接近且不大，其包含的五分钟生活单元的数量趋向接近，而随着行政街道面积的增加，包含的五分钟生活单元的数量随之增加。从城市空间形态来看，中心区为天河区范围内开发强度最高、土地利用率最高的区域，其五分钟生活单元主要围绕封闭小区与半开放小区，街区地块尺度较小，路网密度较高，道路网结构较为规整，五分钟生活单元的拟合空间范围较为均质，因此五分钟生活单元在中心区有利于为存量更新项目提供指导建议，对现状公共服务进行查漏补缺工作；而东片区承接天河智谷与天河智慧城新城建设区，有着相对较多的存量土地，新城规划的街区地块尺度普遍偏大，居住空间以新开发房地产住宅项目与一部分村落乡镇为主，五分钟生活单元在东片区有助于指导未来新城开发建设区中居住空间的划分与周边公共服务的配置供给；北片区以城中村与自然村落乡镇为主要的居住空间形态，居住片区较为零散，交通路网错综复杂，街区地块尺度大小不一，五分钟生活单元在北片区有助于梳理居住空间与生活出行环境品质以及弥补公共服务供给的缺口。

..............................

结语与展望

本文的主要结论与成果包括：
（1）“生活圈”公共产品的内涵在公共服务设施的基础上增加公共交通产品与公共环境。公共交通、公共环境与公共服务设施在“生活圈”体系中组成居民公共生活的稳定结构，有效提高公共服务的质量与效率，同时也提高了人们在城市中的生活出行品质。“生活圈”公共产品的建设在对公共服务设施之上，应同时关注公共交通产品与公共环境产品的供给能力以及与私人产品的匹配程度。
（2）“生活圈”的空间范围不受传统服务半径约束，不完全由步行引导，“生活圈”指向一种无固定形态边界的生活单元模式。“生活圈”的空间范围很大程度上取决于公共产品的产权特征，以及居民实际步行需求与对公共产品的使用需求，“生活圈”实质上以每个居民为原点划定，是在一定出行时间内能满足居民享受均等公共服务的生活空间单元。