本文是一篇法律论文，本文针对实践中法院滥用行政成熟原则的现象，基于原则适用的特殊性，因个人理解的主观性存在，笔者认为有必要要求法院在审理过程中就原则的适用依据向当事人充分说明，以保障相对人的诉讼权利。
一、行政成熟原则概述
（一）行政成熟原则之源起与发展
在美国，学界一般认为1967年的雅培案正式确立了行政成熟原则，而在此之前，也有一些案例体现了该原则适用的精神，1947年的联合公务员诉米切尔案就是其中的典型。
1.米切尔案
1939年，美国国会批准通过《哈奇法》（The Hatch Act），其中第9条（a）项禁止雇员积极投入于政治管理类的运动中。联邦政府行政部门的12名雇员和这些雇员的工会认为该条款侵犯了他们的集会自由，于是向法院提起宪法诉讼，请求法院确认《哈奇法》的该条款违宪。其中一位在投票站担任观察员的雇员米切尔向法院指出，他本人在上次选举中获得了观察员的资格，根据哈奇法要求，在他不离职的前提下如果继续在选举活动中担任观察员，那么公务员制度委员会将有权解除他的职务。法院最终驳回了除米切尔外其他雇员的诉求，因为对于他们来说并不存在一个实际的“争议”，符合受理条件的“案件”此刻还未“成熟”，而米切尔则面临着两难的抉择，要么放弃行使参与选举工作的政治权利，要么承担解除公职的风险继续参与选举活动，法院认为这种实质性的威胁使得一个“成熟”的争议产生。
一般而言，法院并不直接对于行政机关执行前的规章进行审查，行政机关的国家职能要求行政机关高效率地完成公共服务，因此在行政管理过程中行政机关具有较大自由裁量权，出于对行政权的尊重，法院也避免对执行前的规章进行司法审查。尽管联邦法院对于法律拥有最终解释权，但也只有当行政行为发展“成熟”时，才允许进入司法审查程序。米切尔案中最高院认定对规章执行前的审查属于建议性的判决意见没有变，但并不代表所有抽象行政行为都应被排除在法院之外，如果有“案件或者争议”存在，法院依旧可以受理，当然这种“案件或者争议”应当以能给相对人带来损害为前提。
（二）行政成熟原则在我国的引入
我国法律并无行政成熟原则的明文规定，但在相关司法解释中都有行政成熟原则的内容表述和适用，从这些文件中可以瞥见我国立法对行政成熟原则的认识与态度。以我国《行政诉讼法解释》第1条第2款的第8项规定为代表，可以看到行政成熟原则的内涵在我国成文法中的体现，前项规定通过将内部行政行为排除司法审查的范围，可以认为该项法条认为内部行政行为一般是不成熟的行政行为。立法中类似的表达还出现在行政许可领域，信息公开等领域，这些规定实质上可以看成是我国的行政成熟原则。相较于立法上的模糊认定，在司法实践中，行政成熟原则的适用较为明确直接，以最高院的裁判为样本，我们可以通过几个代表性案例来梳理我国最高审判机关对行政成熟原则的认识与态度。
1.赖恒安一案对行政成熟原则的初探
最高人民法院第一次运用行政成熟原则是在“赖恒安”一案中，该案由最高人民法院作出终审判决。该案中，因为职称评定争议，大学教师赖恒安不服市教育委员会作出的复查报告，向市人民政府申请复议。市人民政府以案涉行为属于内部管理行为为由作出了不予受理的复议裁定。赖恒安对该项裁定不服，前后向市高院和最高院提起诉讼，市高院以相同的理由驳回了该项诉讼请求，最高院最终也作出了驳回上诉，维持原判的终审判决。尽管在最终的裁判结果上最高院的意见与市高级人民法院相同，但对于复查报告的行为属性最高人民法院做出了不同的判断，在裁判文书中最高人民法院指出“案涉复查报告虽然形式上属于行政机关作出的内部公文，但该报告在抄送原告本人后，即具有了具体行政行为的性质。”46最高人民法院在判决书中指出该报告还未经上级主管部门审批，内容处于未确定状态，因而，它对原告的权利和义务没有真正的影响，使其不能被起诉。可以看出，最高院最终做出了维持原判的终审判决，其依据就是我国《行政诉讼法》中并未明文规定的“行政成熟原则”。最高人民法院以涉案行政行为尚不成熟，评价行政行为尚不具有可诉性，最终作出了维持原判的判决，本案中，尽管内部行政行为经过抄送送达已经外化，但并未成熟到可以进入司法审查的程度。
二、行政成熟原则在我国司法适用的现状概述
（一）样本选取：数据来源与总体情况
1.数据来源
本文样本的选取，是使用“北大法宝网”为检索工具，通过北大法宝网，限定“行政”案由，以“不成熟的行政行为+成熟的行政行为+不成熟的行为+成熟的行为+成熟原则+成熟性原则”为关键词进行“全文检索”，共产生1508个结果。49将事实重复的案件剔除后，得到了612份行政裁判文书。
本文以612份行政裁判文书作为分析样本，分析行政成熟原则在我国司法实践适用的现实状况。笔者将以下几种情况都认定为“1起”进行统计：（1）行政相对人针对同一行政行为向多个行政机关提起诉讼，法院裁判结果及说理思路相近的；（2）案件经过多级法院审理后被认定为成熟的案件，不重复计算；51（3）同一行政行为涉及的相对人不同且各相对人彼此不存在利益冲突时，各个相对人针对该行政行为分别提起行政诉讼的。
3.总体情况
（二）样本分析：行政成熟原则适用的争议行为范围
第一类，责令改正类。责令改正类的行为很多是以通知书或者告知书的形式作出的，如责令限期拆除通知书，责令关闭通知书，责令限期改正通知书等。之所以单独列为一类，是因为该类行政行为在实践中案件涉及较多，而且不同法院在适用行政成熟原则上有着不同的审查标准，值得单独讨论。
第二类，征地拆迁安置补偿方案。行政征收过程中涉及的行政行为很多，有预征收公告，评估机构的选择，征收范围的确定，征地拆迁安置补偿方案等。这些与征收相关的行政行为在法院适用行政成熟原则进行判断的情况较为常见，在这些行为中，最具代表性的就是土地征收与拆迁补偿行为。
第三类，通知、答复、告知等行为。这类行政行为在实践中的表现形式主要是各类通知书，如补正告知书、征收告知书、延期答复告知书等。
第四类，调查、认定、审核、批准等行为。实践中表现为工伤认定中止通知、先行登记保存行为、闲置土地认定、规划审定意见等。
第五类，行政机构的内部文件。此类行政行为主要有会议纪要、批复事故报告、批复处理意见等。
第六类，传唤羁押等行为。在实践中，主要体现在：公安机关对当事人的口头传唤、取证、劝说、拘留等。
第七类，行政登记备案行为。多涉及征地附着物补偿登记，竣工验收消防备案行为等。第八类，其他。在612件判决文件中，有几项不宜列入前七项的行为，如送达、听证、公示等程序性行为，要求行政机关履行职责，行政允诺等。
三、适用行政成熟原则的适用标准···············32
（一）最高法院适用行政成熟原则的适用标准······················32
1.实质标准·····················32
2.形式标准·····························33
（二）其他法院适用行政成熟原则的适用标准·····················34
1.实质标准··························35
2.形式标准·······································38
结语··················40
三、适用行政成熟原则的适用标准
（一）最高法院适用行政成熟原则的适用标准
1.实质标准
实质标准之“最终决定的依据行为”。在统计的17篇最高院适用行政成熟原则的裁判文书中，仅有2例最终认定为成熟的行政行为，这两起案件涉及的行政行为都是安置补偿方案。邰海松一案中，在前两级法院的审理中，安置补偿方案都被认定为了是房屋征收补偿决定的前置阶段性行为，最高院在审理过程中没有直接对安置补偿方案的行为性质作出判断，而是指出案涉安置补偿方案之前在行政复议中已被确认违法，并且在复议决定书中明确确认了诉权，因此再审申请人所提诉求属于法院审理范围。116不同的是，在钟晓玲一案中，最高院在裁判文书中则指出被诉补充公示行为虽是安置房统建户认购工作的一个环节，但是公告中写的很清楚，如果没有任何异议，或者有任何异议，这份公告就会被用来做补偿，而且实际上也已经作为拆迁补偿安置依据执行，剥夺了钟晓玲的统建户认购资格。因而，原告的公示行为对钟晓玲的权利和义务具有现实意义。117在该案中，最高院所适用的就是实质标准，尽管安置补偿方案只是征收行为的一个环节，但也能给当事人带来权利义务上的影响，而且这种影响是终局性的。可以看到对于同一类的行政行为，最高院在审理时的逻辑是不一样的，邰海松一案中行政成熟原则是前两级法院拒绝审理的依据，尽管最高法院在最终说理部分没有明确使用“行政成熟原则”、“成熟”的字眼，但从最终撤销裁定的裁判结果来看，安置补偿方案并非一律都是不成熟的行政行为，不能仅仅因为其属于行政征收的前置性行政行为而当然地排除在司法审查之外，而应当深入案件事实，认真分析行政行为之间的关系。
结语
自雅培案以来，行政成熟原则就一直活跃在司法实践中，我国虽然未有行政成熟原则的明文规定，但实践中有许多法院都在适用该项原则，并以该原则作为裁判说理部分的依据。然而在现实中，对于行政成熟原则标准的适用仍有较大模糊性，为解决当下适用行政成熟原则的困境，笔者提出以下针对建议。
首先，应当确立行政成熟原则，使其具有相应的法律地位。我国是成文法国家，引入判例法国家实践中确立的成熟原则时，可以考虑把它纳入《行政诉讼法》中，单独作为一条法律原则加以规定。我国现行行政诉讼法关于起诉时机的规定不够明晰，即行政行为的成熟判断并没有明确的依据及标准，实践中法院对于行政成熟原则的适用也存在顾虑，将许多核心争议为诉讼时机的案件都以概括性的受案范围为审查重点，从而导致许多行政行为“受案范围”的认定较为混乱。笔者认为在立法中引入行政成熟原则，赋予行政成熟原则应有的法律地位，可以使得实践中有关行政行为司法审查适时性的案件有直接的审理依据。
其次，建议相关部门出台专门的司法解释，对行政成熟原则的具体适用标准作出规定。法律原则不同于法律规则，其适用更加灵活，在不同时期行政成熟原则的标准也不尽相同，立法的稳定性不能对行政成熟原则作出细致的规定，而鉴于实践中行政行为类型多样，统一行政成熟原则的适用标准也较为困难，可以考虑由最高院发布针对不同类型行政行为适用行政成熟原则争议较大的代表性的指导案例，以明晰不同类型案件中行政成熟原则标准的尺度把握。指导案例的颁布为其他法院适用行政成熟原则提供重要参考的同时，也能避免出现各地法院适用标准相矛盾的混乱现象。
最后，针对实践中法院滥用行政成熟原则的现象，基于原则适用的特殊性，因个人理解的主观性存在，笔者认为有必要要求法院在审理过程中就原则的适用依据向当事人充分说明，以保障相对人的诉讼权利。
参考文献（略）