监督与科层制压力下人大闭会履职的政府回应研究——以深圳市为例

发布时间:2020-11-21 22:45 论文编辑:vicky

本文是一篇行政管理论文,在实践方面,通过对深圳市政府和人大近年来一系列政策后的互动框架和协商制度进行分析,

搭建了深圳市政府闭会期间回应人大的一系列制度和政府内部层级分明的回应过程,并基于对人大常委网站上存留的政府回函、议事会文本记录等资料进行了描述性统计和文本分析,发现虽然整体回应情况较好,但各区政府回应情况不均衡,且各部门间存在推诿现象,政府部门的回应和人大反馈的问题都侧重于民生诉求类问题,概括了政府回应的基本状况。

第一章 绪论

第一节 研究的缘起
一、研究的背景
我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民”,人民代表大会制度是我国的根本政治制度。作为人民当家作主的体现,各级人民代表大会代表人民行使管理国家的权力,人大制度是否能在我国的政治生活中发挥实际作用十分重要。1992 年全国人民代表大会颁布了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》,2015 年修订了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,相关法律的出台与修订保障了人大制度作用的发挥以及代表的权利。
人大在我国权力地位的体现不应仅仅存在于法律条文中,更应该体现于现实动态的权力行使过程中。在人大制度的实际运行中,人大功能无法得到充分发挥、人大工作未能落到实处等问题一直存在,有学者试图从绩效考核与评估①、提案建议等工作的质量②等方面解释人大功能发挥不到位的原因,但却少有学者从政府与人大关系——特别是政府回应性的角度探讨人大履职功能发挥的有效性问题。在实际运作中,人大的功能发挥与政府是相互联系的,在人大的履职功能发挥中,政府的配合无疑极其重要。
当下,我国政府正在由“发展型政府”向“服务型政府”转型,③服务型政府建设是政府改革的基本方向,也是满足公众日益增长的对高水平公共服务需求的必然选择。我国政府进行了机构改革,完善了公共服务机制,建立了较为完善的公共服务体制,中央与地方都通过政府改革推动了服务型政府建设,④究其根源,即是要通过推进政府改革、健全管理制度来促进政府职能转变,将政府职能重心向社会管理职能和公共服务职能转移。对于转变政府职能、提高服务能力建设而言,回应社会需求是其中极为重要的一环。政府回应意味着政府应当对人民群众的诉求做出及时的反应,并积极地采取应对指施来解决问题,⑤政府有效地回应社会需求与期望是现代国家治理的重要内容。⑥就某种程度而言,政府回应不仅体现了政府对公众参与的态度,更是影响着公众参与决策的广度和深度。回应度高、回应能力强,是善治的重要体现。
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第二节 国内外研究综述
一、国内外相关研究现状
(一)国外相关研究现状
对于政府回应的相关研究诞生于西方公共管理的实践之中。20 世纪末期,奉行科层制的传统公共行政模式面临着严峻的挑战,由于科层制理论强调追求政府效率,研究的着眼点在于政府内部的运行,使得在其指导下运作的政府更加注重于对自身的构建,缺少对社会和公众的回应。这种具有封闭特性的官僚组织无法适应新的时代背景,面对自身的机构臃肿、效率低下、财政危机等种种困境与不断增强的公民意识与公共需求,西方学者开始重新审视政府的功能定位,并试图寻找新的解决途径。一系列解救“政府失灵”的理论与行动开始登上了公共管理的舞台。
最初的研究者们并未将政府回应视为一个独立的研究领域,关于政府回应的论述被视为民主理论体系研究的组成部分①;②;③;④。在新公共管理运动兴起的 20 世纪 70 至80 年代,行政改革成为了政府用来重塑国家功能以及政府与国民关系的桥梁,政府的角色逐渐从“划桨”变为“掌舵”。弗雷德里克森的著作《新公共行政》一书中,作者在对社会公平方面认为:社会公平“强调的是公共行政要对公民的需要进行回应而非是对公共组织本身需要的回应。”⑤弗雷德里克森的观点开辟了西方学者在行政管理学中政府回应的系统化研究,⑥政府的回应性真正被视为公共行政和政府治理的基本价值之一,纳入到了行政学的研究视野,对于政府回应的研究进入了一个新的发展阶段,并延续到了随后兴起的新公共服务理论、新公共治理理论等理论之中。
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第二章 人大闭会履职中政府回应压力的理论分析

第一节 人大闭会履职中政府回应的监督压力
对于权力与监督关系的探索,在学术界是一个历史悠久却历久弥新的命题。监督逐渐演变成为一种政治关系与民主政治制度的产生与发展休戚相关。
西方的监督制度诞生的理论基础是分权与制衡,对于权力的监督与制约思想的探讨从未停止。在古希腊的城邦,由不同的机构掌管不同的权力,这些机构在横向上相互掣肘,有效的制约了公共权力。①古希腊学者亚里士多德首次将国家分为行政权、议事权和审判权,这一政体三要素学说为后世的权力制约思想打下了基础,是分权制衡思想的发端。①古罗马学者西塞罗认为人民是权力监督的最根本要素,权力制约的内在因素在于政治家个人的德行和自律,②外部因素则是人民的监督。权力监督与制约的思想发展到启蒙时期,英国学者洛克提出了“天赋人权”的思想③,他认为国家的权力来自于人民的让渡,因此国家的权力应该是有限的。任何权力都必须受到限制,以防止权力的滥用。他强调了权力的分离,试图通过对权力的划分来约束权力本身。在此基础上,孟德斯鸠更进一步,提出了“三权分立”理论,他认为权力不仅需要分离,也需要相互制约以达到平衡。④卢梭将人民的权力推入权力监督的思想体系之中,提出了“社会契约论”,他指出立法权是属于人民的权力,由于人民与政府缔结契约让渡出了权力,因此有权利监督政府,委任和撤换官员。在近代,汉密尔顿等人提出了权力的监督主要依靠于人民以及辅助性的预防措施,阿克顿勋爵在《自由与权利》中谈到:“绝对的权力会导致绝对的腐败”,对于权力的限制是维护国家统治、保障公民权利的不二良方。这些西方学者探索了对国家的权力的监督和制约,为人大监督制度的发展奠定了基础。
一、闭会监督
外部环境对政府系统提出的要求是对政府系统施加的压力,是政府回应的根本动力⑤,对政府本身而言,人大就是一种外部性的监督。就我国而言,人大的监督功能是法律所赋予的权限,是各级人大及其常委会的一项重要权力⑥。人大的监督具有权威性和法律的强制性,在经过本级人大常委会表决通过后,代表提出的意见、建议和批评就具有了法律的效力,成为一种事实上的监督。政府部门由本级人大选举产生,并对人大负责,因此政府部门必须接受人大的监督。此外,由于代表是由人民群众选举产生,这意味着带代表们能够表达人民群众的呼声和利益诉求,表达基层选民对政府行政的要求,代表所反映的问题往往是群众切实关心的问题,政府对人大的回应事实上就是对公众的回应。
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第二节 人大闭会履职中政府回应的科层制压力
政府回应的核心在于政府本身运作的管理,即政府的自身内部的管理上。政府是一种科层制组织,这种科层制组织在 20 世纪得到了充分发展①。理想的科层制制度具有明确的分工、等级制原则、完善的规章制度体系、非人格化、强调组织效率等特征,是科层制是现代社会实施合法统治的行政组织制度。在马克斯·韦伯的科层制理论中,合法性的正式制度构成了科层组织的“宪法”②,这种正式规则规定了科层组织中行动者之间的权力关系和职责范围,也确立了执行中的常规程序和操作规则。他还认为,权力的唯一来源是正式的规章制度所赋予的,在科层制组织中,权力是一种金字塔式的结构,下级必须服从上级的支配,此外,专业化分工、非人格化等等科层制具有的特点都带来了政府回应的内部压力,这种压力源自科层制本身,是政府在回应过程中无法避免的。
一、马克斯·韦伯的科层制理论
政府回应的核心在于政府本身运作的管理,即政府自身内部的管理上。政府是一种科层制组织,这种科层制组织在 20 世纪得到了充分发展③,德国社会学家马克斯·韦伯通在其《经济与社会》一书中对于科层制理论进行了充分的阐释,他认为这种科层制是一种理性的科层制,并论述了现代社会中这种理性科层制的基本特征,对科层制概念和特征进行了总结和概括,构建了一种理性科层制的理想化叙述。
我国的各位学者在韦伯思想的基础上,提炼并完善了科层制的内核。丁煌教授将科层制概括为“一种以分部一分层、集权一统一,指挥一服从等为特征的组织形态④,他认为政府也就是现代社会实施合法统治的行政组织”,并将科层制的特征归纳为合理分工、层级节制的权力体系、依照规程办事的运作机制、形式正规的决策文书、组织管理的非人格化、适应工作需要的专业培训机制、合理合法的人事行政制度七方面。苏国励教授认为,韦伯思想中的官僚制概念确指现代西方基于形式法律的资本主义国家管理制度,它是一种持续实施的行政管理机构,在实施管理时要权责分明、层级节制、行政人员在特定的岗位上有必需的职权并依据书面文件执行,并有明确的法律规定,行政人员公私分明但又有规定的薪酬。
表 9 科层制理论视角下的政府回应
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第三章 深圳市人大闭会履职中政府回应的现状与过程..............................30
第一节 人大闭会履职中政府回应的内容与特点..................................30
一、政府回应的内容................................. 30
二、政府回应的特点............................... 32
第四章 监督与科层制压力下政府回应的影响因素与回应类型...........................51
第一节 监督与科层制压力下政府回应的影响因素..............................51
一、职能权属.............................52
二、代表行动....................54
第五章 强化监督与科层制,走向治理型回应.............................66
第一节 强化代表监督:加强代表履职能力与跟踪监督机制.................................66
一、提高人大代表履职积极性.......................................... 66
二、定期对联络站联络员进行培训................................. 67

第四章 监督与科层制压力下政府回应的影响因素与回应类型

第一节 监督与科层制压力下政府回应的影响因素
为了更深入地剖析政府回应机制,本章重点分析影响监督与科层制压力强弱的因素,即回答为什么深圳市会出现这样的对人大闭会履职回应状况?这一问题。根据分析,政府回应闭会履职受到的人大监督带来的外部压力和政府系统施加的内部压力,即人大监督与科层制压力共同作用于政府回应,在这两种压力之下,政府的回应效果受到职能权属、代表行动以及上级关注三种因素的影响。政府回应结果输出的过程中,这三种因素并不是相互割裂的,政府关注和问题权属会影响代表行动,同样代表行动和政府关注也会重新划分问题的权属,因此本文对这三个因素进行了分门别类的分析,以求更好地概括出政府回应人大闭会履职的影响因素。
一、职能权属
职能权属的问题从本质上可以理解为分工的问题。根据马克斯·韦伯的科层制理论,政府部门内部分工专业化,各个部门各司其职。部门与部门之间存在边界,并且在很多时候这种边界难以打破,这造成了政府部门内部各类业务间的割裂,并在某称程度上呈现出“碎片化”的特点。这种各自为政的信息孤岛式的政府部门内部分工导致了各个部门更倾向于解决部门内部的问题,而不是主动充当“联络员”的角色与其他部门共同解决问题。因此职能权属——也就是问题的实际情况为政府是否回应带来了很大影响。
图 11 职能权属
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第五章 强化监督与科层,走向治理型回应

第一节 强化代表监督:加强代表履职能力与跟踪监督机制
要加强地方人大的监督能力,首先要解决人大自身建设问题。
一、提高人大代表履职积极性
政府对闭会期间的回应与代表的行动息息相关,要想加强政府回应效果,激发代表在闭会期间的积极性尤为重要。虽然深圳市各区规定了代表进社区的时间和次数,但是进社区并不意味着一定实现了联系群众,进社区的效果究竟如何也有待商榷。各区人大对代表闭会期间的履职情况并未做强硬要求,因而也没有考核和统计的标准,由于代表多是“无名的履职”,是以集体活动的形式进行视察、调研,故而代表履职时仅仅依靠个人的履职热情或是进行公共服务的社会道德无疑会降低代表履职积极性,因为“履职不履职其实别人也都不知道”。
在这种情况下激发代表的履职积极性成为能够促进代表履职效果的不二选择。在调研中有些区对代表的履职做了记录和公示,以这种方式激发了代表的履职热情。
访谈对象 G:H 区人大办公室工作人员“我们也配套了我们的内刊,虽然文件下来了,但是他们真的能执行吗?他们进社区去联络什么呢?那我们就利用了我们这个期刊配合这个制度,你哪一次进了社区,我们就把这个图文信息给你刊登出来,这个就是每一次的总结,利用这种方式慢慢的(开始了转化)。在以前的时候,每一位的人大代表在履职的时候都是一个无名的履职,是一个集体的履职,这个时候他就发现,我的名字开始出现了,我开始进入了,你要知道,这是我们人大出的(期刊)呀,那么他就可以拿出来给他的家里人看,给其他单位的人看:我在履职。这是唯一的对他的工作的一个记录,以前是没有的,这时候代表他自身就开始积极起来了,那其他代表也都(开始履职了),虽然我们这是一个内刊,但是代表们都很欢迎,他们都在等我们这个的,看看其他代表都在做什么。”
内刊制度是代表履职的记录,它不仅能够激发代表的荣誉感和个人满足感,同时也会在代表之间带来一种“攀比”心理,在代表间营造良性竞争的氛围。可以利用类似的公示手段和激励制度,激发代表在闭会期间履职的积极性。
在实践方面,通过对深圳市政府和人大近年来一系列政策后的互动框架和协商制度进行分析,搭建了深圳市政府闭会期间回应人大的一系列制度和政府内部层级分明的回应过程,并基于对人大常委网站上存留的政府回函、议事会文本记录等资料进行了描述性统计和文本分析,发现虽然整体回应情况较好,但各区政府回应情况不均衡,且各部门间存在推诿现象,政府部门的回应和人大反馈的问题都侧重于民生诉求类问题,概括了政府回应的基本状况。
参考文献(略)
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