行政管理视角下保险业参与基层社会治理研究——以江西“综治险”为例

发布时间:2020-10-04 22:08 论文编辑:vicky

本文是一篇行政管理论文,本文的结论有:推进保险业参与基层社会治理,充分发挥保险机制的社会治理功能,有助于防范和化解社会风险,

促进社会和谐稳定,是实现基层社会治理体系和治理能力现代化的内在要求。然而,作为江西省保险业参与基层社会治理的一种实践形式,“综治险”存在着理念滞后、产品设计不合理、宣传乏力和缺乏明确的工作机制等问题,这严重阻碍了其社会治理功能的发挥。通过分析江西省保险业参与基层社会治理的实践困境的成因,笔者认为,要推进保险业参与基层社会治理,就必须从重塑理念、优化产品、整合资源、加强宣传和完善工作机制投入等方面着手,直面市场,填补“短板”,增强“综治险”的生命力。

第 1 章 绪论

1.1 研究背景
2019 年 10 月 31 日,党在十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中指出:“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,确保人民安居乐业、社会安定有序,建设更高水平的平安中国。”基层社会治理是社会治理的核心,是国家治理的重要基石1。基层社会治理的根本目的在于确保基层社会的稳定与和谐。习近平总书记对此一直非常重视。2017年 1 月,他在中央政法工作会议上强调:“全国政法机关要强化忧患意识,提高政治警觉,增强工作预见性,不断创新理念思路、体制机制、方法手段,全面提升防范应对各类风险挑战的水平,确保国家长治久安、人民安居乐业。”这就要求,必须整合政府、市场和社会等多方面资源,形成基层社会治理合力。众所周知,保险具有转移风险、稳定社会的社会治理功能,是一种市场化的“社会稳定器”,与基层社会治理息息相关。因此,要构建基层社会治理新格局,维护基层社会的和谐与稳定,就必须遵循市场经济规律,充分发挥保险业在维护一方稳定、保障人民群众安居乐业等方面的作用。
作为基层社会治理的一条新路径,保险业参与基层社会治理,起源于 2006年 10 月中央社会治安综合治理委员会发布的《关于保险业参与平安建设的意见》。该《意见》指出:“保险作为一种市场化的风险管理机制,通过参与防灾、减灾和灾后补偿,能够保障经济平稳运行,维护正常的生产秩序。”此后,国务院又出台了一系列政策性文件,致力于挖掘保险的社会治理功能,推动保险业参与基层社会治理。2014 年 8 月,国务院发布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》指出:“保险是现代经济的重要产业和风险管理的基本手段,是社会文明水平、经济发达程度、社会治理能力的重要标志。”2015 年 4 月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强社会治安防控体系建设的意见》。该《意见》强调:“转变职能、创新机制,采取政府搭台、市场运作、社会参与等方式,积极提供公益岗位,鼓励发展责任保险以及治安保险、社区综合保险等新兴业务,支持保险机构运用股权投资、战略合作等方式参与保安服产业链整合,激发社会各方面力量参与社会治安防控体系建设的积极性、主动性、创造性。”自此之后,作为保险业参与基层社会治理的实践形式,“综治险”在江西、山东、湖北等省份如雨后春笋般地纷纷涌现。
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1.2 研究意义
作为一种市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会治理机制,保险对于推动基层社会治理创新、实现基层社会治理现代化具有重要的理论意义和实践意义。在理论意义方面,保险业参与基层社会治理是一个新的社会治理研究视角。探讨保险业参与基层社会治理的实践困境和推进路径可以拓宽社会治理方面的理论研究视野,对完善“多中心”参与基层社会治理的理论研究具有重要意义。当前我国正处于从以政府为主、大包大揽的社会管理模式向政府主导、“多中心”治理的社会治理模式转变。在这一转变过程中,“多中心”治理要求充分发挥群团组织、社会组织和市场组织在基层社会治理之中的作用,创新群团组织、社会组织和市场组织等“多中心”参与基层社会治理的形式、方式。保险既是市场化的机制,又具有独特的社会职能,这为保险业承接政府公共服务职能提供巨大空间。3保险业作为基层社会治理的重要市场主体,它通过开发各种适应社会需求的产品来实现风险治理职能、价值创造职能和资源配置职能,从而降低社会风险,保障社会生产和生活的稳定、有序进行。本研究在深入了解江西省保险业参与基层社会治理实践的基础上,分析保险业参与基层社会治理的困境,不仅有助于创新保险业参与基层社会治理方式;而且有助于拓展“多中心”治理的理论研究,进一步挖掘保险机制在基层社会治理中的作用。
在实践意义方面,推进保险业参与基层社会治理是构建基层社会治理新格局的重要举措。2017 年 10 月 18 日,党的十九大报告提出:“要打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”2019 年 10 月 31 日,党在十九届四中全会通过的《决定》中指出:“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”无论是“打造共建共治共享的社会治理格局”,还是“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,都强调充分发挥政府、市场、社会组织和公民等多元主体的作用,以实现合作治理的目标。而作为一个市场行业,保险业是由市场中所有从事保险经营活动的组织构成的共同体,它既是经济发展不可或缺的市场主体,也是重要的基层社会治理主体。因此,以江西省“综治险”为例,对保险业参与基层社会治理实践进行研究,有助于打造共建共治共享的社会治理格局,提升基层社会治理现代化水平。
图一:研究思路图
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第 2 章 概念界定与理论基础

2.1 核心概念界定
概念界定是对事物本质特征的反映和概括,是研究开展的首要步骤。本研究主要探讨江西省保险业参与基层社会治理的实践困境及其对策,因此,涉及的核心概念包括保险业、“综治险”和基层社会治理三个。
2.1.1 保险业
保险业的产生与发展与保险息息相关。从历史来看,保险业的产生是基于被保险人风险规避的特性及风险转嫁的要求1。胡适先生曾说过:“保险的意义只是今天做明天的准备;生时做死时的准备;父母做儿女的准备;儿女幼时做儿女长大的准备。今天预备明天,这是真稳健;生时预备死时,这是真豁达;父母预备儿女,这是真慈爱。能做到这三步的人,才能算作是现代人。”2可以看出,保险是现代社会发展进步的产物。根据《中华人民共和国保险法(2015 年修正)》的相关规定,保险是指“投保人根据合同约定,向保险人支付保险费,保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任,或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限等条件时承担给付保险金责任的商业保险行为。”既然保险是一种商业行为,那么就必须由专业的保险公司进行经营。在我国,保险公司是指经国务院保险监督管理机构批准成立的专门从事保险经营活动的市场组织。
保险业是一种行业。行业是指在市场经济中从事同质生产、经营活动的组织所共同构成的结构体系3,是工商业类别的代名词。因此,保险业是一种由经保险监督管理机构批准成立的专门从事保险经营活动的保险公司所共同构成的行业体系,是一种专业的风险保障和风险转嫁行业。
2.1.2 “综治险”
风险是无处不在的,亦是永恒存在的。乌尔里希·贝克的风险社会理论指出:“风险至少是伴随着工业社会的产生而产生的,甚至有可能早在人类社会自身刚刚诞生时就已经出现了。人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会。”1人们为了应对风险和不确定性,开发出了一种人人为我、我为人人的风险共担方式,这种方式最终逐渐演变成为了现代化的保险2。从保险产生的根源来看,其最终目的就是防范和化解各种社会风险。目前,我国保险由社会保险和商业保险共同构成。作为保险业参与基层社会治理的一种实践创新形式,“综治险”,亦称综合治理保险,是以居民人身和财产安全为保险对象的一种新型保险产品,属于商业保险的范畴。根据在江西省的实地调研情况,笔者发现“综治险”一般由地方党委、政府发起,综合治理部门负责管理协调,以社区和村等基层组织为主体,具有较强的行政目的和行政色彩;其承保范围主要包括城乡居民因遭受盗窃、抢劫、火灾、自然灾害、意外事故导致的人身伤亡和家庭财产损失和因见义勇为导致的人身伤亡等。
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2.2 合作治理理论的基本观点
20 世纪 70 年代末、80 年代初,西方国家爆发了严重的石油危机和财政危机,致使人们开始反思政府的合法性问题,引发了政府改革的热潮。至此,一场针对传统公共行政缺陷的革新——新公共管理运动拉开了帷幕。其中,戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》一书中为改革政府提出了十大目标,即:起催化作用的政府、社区拥有的政府、竞争性政府、有使命感的政府、讲究效果的政府、受顾客驱使的政府、有事业心的政府、有预见的政府、分权的政府、以市场为导向的政府3。在《全球公共管理革命——关于治理转型的报告》中,Donald F·Kett1教授将新公共管理运动的核心内容概括为生产率、市场化、服务导向、分权、政策和对政策效果负责六个方面1。可以看出,市场化和分权取向是政府改革的重要内容。合作治理理论认为,市场化和分权取向在社会治理中的体现就是要实现多元主体平等、合作的参与社会治理,形成“多中心”合作治理的格局。而作为重要的市场主体,保险业参与基层社会治理实质上就是对合作治理理论的实践。
关于国家与社会在公共事务中的合作,可追溯到殖民主义时代,如美国政府与非营利组织的合作,“作为殖民主义时代最早的慈善团体,哈佛学院的情况很好地说明了殖民地社团的公私合作”2。到 20 世纪 70 年代末期,新公共管理理论主张在公共部门中引入市场与竞争机制,革新传统的公共行政方式,以扫除政府垄断和效率低下的弊端。受新公共管理运动的影响,西方政府减少了对公共事务的投入,将公共产品和公共服务的供给全部或部分交由市场和第三部门。然而,“市场失灵”与“志愿失灵”的出现,导致了公共产品供给不足和两极分化。市场失灵是指市场组织在公共物品供给中,由于垄断、外部性、公共物品和不完全信息等因素,导致公共产品供给不足和缺失,无法保证社会公平。“志愿失灵”是指志愿行为偏离公益取向,志愿组织无法通过提供志愿服务来满足社会公共需求3。“政府失灵”、“市场失灵”和“志愿失灵”的共存,要求政府、市场主体和社会组织在处理社会公共事务中相互合作,取长补短。这也就是说,需要在“政府统治”和“自治治理”机制之外,确立一种新的制度安排,即“合作治理”。
图 2:2014—2019 年江西省 15 县(市、区)“综治险”参保率
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第 3 章 江西省保险业参与基层社会治理的实践探索.............................18
3.1 江西省推进保险业参与基层社会治理的举措...............................18
3.1.1 注重发挥政府的引导作用.............................19
3.1.2 注重落实主体责任.................................19
第 4 章 江西省保险业参与基层社会治理的实践困境分析.......................25
4.1 理念滞后,过度依赖于行政推动................................25
4.2 产品设计不合理,存在重大缺陷.................................26
4.3 宣传乏力,“综治险”扩散缓慢.................................27
第 5 章 推进保险业参与基层社会治理的对策......................................29
5.1 加快理念重塑,倡导“多中心”合作治理.............................29
5.2 注重整合资源,扩大“综治险”队伍....................................30

第 4 章 江西省保险业参与基层社会治理的实践困境分析

4.1 理念滞后,过度依赖于行政推动
在实际中,保险业参与基层社会治理主要涉及到政府和保险业两个“中心”。政府和保险业未树立正确的理念是导致江西省保险业参与基层社会治理实践陷入困境的主要原因。首先,政府坚持落后的政府管理理念,未树立“公私合作伙伴关系”的社会治理理念。树立“公私合作伙伴关系”理念就是要在社会治理领域,通过协议或一系列制度安排(具体包括了政府补助、合同承包、凭单制、特许经营、志愿服务等形式)将由政府提供的公共活动或服务部分或全部由私人组织来承担,使公共部门和私人部门建立合作关系。显而易见,保险业属于私人部门,政府属于公共部门。要推进保险业参与基层社会治理,政府就要树立“公私合作伙伴关系”理念,通过营造良好政策环境、进行财政补贴等方式,让保险业承担起部分基层社会治理职能。“综治险”本质上是一种市场产品,保险公司才是销售、运作的主体。然而,江西省相关政府部门却依靠行政强制力,把“综治险”的推广与综治考评挂钩,甚至要求政府公职人员必须参保。在强势的行政力量面前,保险业参与基层社会治理的自主性大大削弱。2014—2016 年是“综治险”在江西推广的鼎盛时期,而这一时期的推广主要靠行政力量推动,即各地政法委将“综治险”的推广作为各部门、各单位年终综治考评的“硬指标”。
其次,保险业形成了“行政依赖”的落后理念,未树立“多中心”治理理念。树立“多中心”治理理念,就是要让政府、市场和社会共同参与社会治理,以克服政府这一单一主体在公共服务供给和社会治理上的不足。作为市场主体之一,保险业也是基层社会治理的一个“中心”。要推进保险业参与基层社会治理,保险业就必须积极主动地参与到基层社会治理之中,承担起相应的治理责任。
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第 5 章 推进保险业参与基层社会治理的对策

5.1 加快理念重塑,倡导“多中心”合作治理
理念是实践的先导,是实践活动的航标。要推进保险业参与基层社会治理,充分发挥“综治险”防灾减灾、化解社会矛盾的社会治理功能,就必须树立“多中心”治理理念。根据合作治理理论的观点,“政府失灵”、“市场失灵”和“志愿失灵”的出现,导致了无论是政府,还是市场组织和第三部门都无法独自应对不断增长、日益复杂的社会公共事务,这就要在“政府统治”和“自治治理”机制之外,建立一种“多中心”合作治理的社会治理机制。在“多中心”合作治理机制中,政府、市场组织、社会组织和公民等社会治理主体通过相互协作共同治理社会公共事务。保险业参与基层社会治理实质上就是保险公司与政府共同治理社会公共事务的过程。首先,政府要转变固有的“行政主导”理念,增强保险公司的基层社会治理自主权。作为保险业参与基层社会治理的实践形式,“综治险”本质上还是一种市场产品,它的设计、生产、销售和服务都应当根据市场需求状况而决定,遵循市场规律。因此,政府不能利用行政强制力来直接干预“综治险”的具体事务,而是应该制定相关的规章、政策来引导保险公司履行社会治理主体的职责和义务,为保险业参与基层社会治理创造良好的政策环境。其次,保险公司要转变原有的“行政依赖”观念,强化主体意识。保险公司是具体负责“综治险”设计、生产、销售和服务的主体,要根据市场需求的变化,在遵循市场规律的基础上,不断优化产品设计,加强宣传,以提升居民参保率。在“综治险”推广政策变化的客观现实中,保险公司要从根本上消除“依赖心理”,树立主动意识、自强意识、竞争意识、发展意识和创新意识,增强主动性、针对性和创造性,逐步探索出一条由单纯的“行政推动”型向“市场主导与政府引导相结合”型转变的可持续发展道路。除此之外,保险公司还要加强与政府的合作,定期向政府部门反馈承保及赔付情况,以便于政府及时掌握治安动态,发现基层社会治理的突出问题,进而研究治理对策。
参考文献(略)
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