第一章 绪论
第一节 选题背景
随着科技革命和产业调整势潮的迅猛发展，人才资源尤其是科技人才一跃成为人们争夺的焦点。当前世界各国为在人才争夺战中能够脱颖而出，相继出台具有吸引力的人才政策，企图通过优厚的待遇和条件来实现集聚人才的目标。中国目前正处在“转方式、调结构”发展的关键期，“以科技创新推动高质量发展，是新旧动能转换的主要抓手”。1作为推动经济发展、产业变革、科技进步的主要力量，人才发展尤其是科技人才发展规划一直以来都是国家战略层面的重要课题。十八大提出“要加速确立好人才优先发展的战略规划”，“大力支持人才的培养”。十九大再次表明，要坚定不移的落实好、执行好“科教兴国战略”、“人才强国战略”，并对培养科技人才的重要性予以强调。在新时期下，科技人才资源成为推进国家发展的战略核心资源，引得进、留得住、用得好人才已迫在眉睫，这就需要最大程度发挥科技人才政策的效用。
上海和深圳作为国际性大都市，其社会经济发展向好，人才在其中起着至关重要的作用。上海借助自贸区发展和“建设具有全球影响力的科技创新中心”的有利时机，加快推进创新型城市的建设。深圳目前也在加大力度进行创新型城市建设，力争到 2025 年建成“现代化国际化”的创新型城市。提升科技创新能力、聚合科技人才是创新型城市发展的重要关注点。为此，上海和深圳先后出台了一系列与科技人才相关的政策措施来推动本地区的人才事业发展，即上海的“浦江计划”、“启明星计划”、“扬帆计划”，深圳的“鹏城工匠计划”、“人才安居工程”等。由此可知，人才政策是由诸多政策组合成的一个体系，一个完善的人才政策体系，能够为人才提供一个优质的政策环境，对人才工作的良好发展具有重要意义。因此，对人才政策进行研究，总结其中优势与不足并提出改善建议，对两地创新型城市的建设意义重大，并能为其他地区人才发展提供借鉴意义。
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第二节 研究目的和意义
第一，理论意义。拓宽了分析人才政策的角度。人才政策制定出台的最重要目的是为了能最大限度满足人才需求，达到集聚人才和用好人才的目标。而政策工具就是将政策目标转化为具体执行力的中间桥梁，也是政府管理的有利途径。因此，从政策工具角度，利用政策工具构建分析框架是对人才政策进行研究的有效手段。现有的从政策工具的角度对人才政策进行分析的学术成果，主要基于政策工具、政策目标、政策力度、人才管理过程等方面构建分析框架。忽视了人才作为政策的需求方在其中所起的作用，对人才政策与人才需求之间的契合性问题探讨较少。基于此，本研究以 2015 年-2019 年上海和深圳的科技人才政策作为研究对象，以政策工具理论作为理论依据，通过比较分析两地政策措施与人才需求的契合性如何来对两地的政策进行梳理，发现其可取和不足之处，最后基于政策与人才需求契合的视角来提出人才政策的改进建议，对政策资源进行优化配置，为有效推进人才队伍建设和充分发挥人才作用提供政策支持，这是本文的目的所在。同时本研究为他人研究上海和深圳的人才政策，甚至研究其他城市的政策提供了最基本的文本资料。
第二，实践意义。科学技术是国家高质量发展的重要保障，人才是推进技术创新的基础。上海和深圳作为我国城市综合发展的佼佼者，其社会经济的快速、高质量发展主要得益于人才高地的形成。合理完善的人才政策体系关乎人才高地形成与否，是集聚和使用好人才的重要因素。随着国内外外部环境的快速变化，以及本地创新型城市发展所驱动的经济转型升级、产业结构调整等内部环境的改变，两地的人才政策需要实时进行更新和调整，以与其内外部环境的变化保持一致性。两地的人才政策如果发展滞后，与其城市建设和经济发展不相适宜，不仅无法有效推动人才事业的顺利发展，而且还会造成资源浪费，妨碍城市发展的进程。
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第二章 科技人才政策分析框架构建
第一节 政策文本分析框架构建
政府出台的政策大多经过搭配和选择组合各种政策工具而形成，44政策工具具备将政策理想转化为具体行为，解决政策问题、实现政策目标的功能。45在政策文本分析过程中，“政策工具理论”经常被作为有利的分析依据来对政策进行研究，通过政策编码量化政策内容。但是政策工具只是实现政策目的的某种方式，无法揭示出政策内里的合理与否。若以政策工具作为单一的政策分析维度，可能使研究结果存在缺陷。因而，若想改变政策工具单独研究政策所存在的问题，需要选取适宜的其他理论与其相互作用，共同构建多个维度的分析框架。
在人才事业发展中，政府相关部门是政策的供给主体，人才是政策的需求客体。政府通过在政策制定过程中应用政策工具来达到促使人才事业健康发展的目的。但是政府及其相关部门在供给政策时可能因自身价值取向、能力有限、效率低等原因，使得供给的政策无法受到人才的“青睐”，进而出现资源浪费、政策失效的问题。政策供给主体要想克服这些问题的发生，在政策制定过程中须依照人才政策与人才需求相契合的原则对政策工具进行调整，提高政策供给满足人才需求的能力，力争实现供给的政策符合人才需求，从而实现政策资源的最优配置。
因此，本研究基于政策工具理论，以上海和深圳科技人才政策作为研究对象，以两地政策文本中政策工具的使用情况，说明科技人才政策供给倾向；以科技人才的需求作为政策需求方，构建政策工具、人才需求为一体的二维框架。先从整体上对两地的政策工具、人才需求两个维度的情况进行分析，然后具体分析两地三种类型政策工具中各政策措施与人才需求之间的契合性如何，从而深入研究人才政策文本，发现其中存在的问题，在此基础上实现科技人才队伍建设政策的优化调整。
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第二节 科技人才政策样本选择与编码
一、案例选择依据
本文以上海和深圳的科技人才政策作为研究对象，从政策工具与人才需求两个维度来对比分析两地科技人才政策主要内容，进而发现两地人才政策的优劣之处，最终为促使两地科技人才工作科学合理开展提供借鉴意义。本文主要选取上海和深圳两地进行对比主要出于以下几点考虑：
（一）城市发展目标
对于样本的选择，考虑到上海是我国的一线城市之一。因此，在选择可对比的城市时首选的是北京、广州和深圳这三个一线城市。在城市的发展定位上看，北京是我国的政治经济中心，具有多重的城市功能，因此笔者没有将北京作为考察范围。广州和深圳作为广东省发展最好的两个城市，均为粤港澳大湾区的主要城市之一，两个城市的定位不一样。广州是大湾区的政治、地理中心，而深圳则是将科学技术创新创业作为其主要的城市发展特色与上海要建立具有全球影响力的科技创新中心的城市发展定位较为相似，因此本研究选取了深圳作为与上海对比的案例样本。
深圳作为粤港澳的核心成员之一，在城市的科技竞争力上有很大的优势，已逐渐实现了城市的产业结构全面升级，在响应国家提出的创新驱动发展战略方面具有“引领”作用，致力于成为大湾区城市群建设中创新驱动发展的引擎。71此外深圳还提出要建成现代化国际化的创新型引领城市。深圳长期以来一直致力于创新创业发展，创新型城市的发展需要大力推行以科技创新为主要抓手的全面创新，建设国际创客中心。如下表 2-4，据相关统计资料显示，近些年来在科技活动上取得了显著的成绩。如下表，深圳的专利申请总量和国际专利申请总量呈现逐年递增的趋势，截止 2017 年，深圳的专利申请总量已经达到了 177103 件，国际专利申请总量达到 20457 件。有 R&D 活动的企业数和科技活动人员的数量也呈逐年直线递增的趋势。
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第三章 供给导向型政策 ......................... 32
第一节 政策资源契合性比较.....................33
一、资金投入...................33
二、基础设施建设...................35
第四章 环境导向型政策 ......................... 43
第一节 战略性政策契合性比较........................44
一、法规管制.....................44
二、目标规划.........................45
第五章 需求导向型政策 ............................ 51
第一节 发展性政策契合性比较............................52
一、人才管制......................52
二、产学研结合........................53
第六章 科技人才政策优化路径
第一节 政策工具使用均衡合理
对上海和深圳人才政策的分析发现，供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具三者存在着使用不均衡的问题。供给型政策工具过多，环境型工具和需求型工具相对不足。供给型政策工具能够采用资金资助、教育培训、基础设施建设供给、公共服务供给、人才信息支持等措施满足人才对于个人成长发展所需的资金、培训机会；同时能为人才营造一个良好优质的工作环境；以及为人才提供衣食住行等方面的服务，保障人才的基本生活需要。这些措施的落地执行能为人才事业进展顺利提供助力。环境型政策工具通过各种金融、税收支持、创新成果转化措施，减轻科技人才在科技创新活动中的经费问题，解决人才创新创业的压力，加速促进人才将自己的科研成果转化为经济和社会效益；法规管制、目标规划和策略性措施能在宏观层面上为人才工作的开展提供有利的方向指导。需求型政策工具能通过政府购买、贸易管制、产学研结合等方式来拉动人才事业的发展。
在人才政策制定过程中偏爱使用某一种政策工具，会造成其出现“供给过度”，而其他政策工具出现严重不足甚至供给缺位的现状。并且会因政策功能不健全而降低人才政策的效用。人才管理工作是一个长期性的、战略性比较强的工作，需要对其进行全局谋划。这就需要综合采纳多种政策工具进行均衡合理配置，挖掘不同政策工具的各自优势所在，组成不同的政策工具组合，使得人才政策工具能够发挥最大作用，促进人才工作的全面发展。因此，上海和深圳的人才政策首先需要调整优化供给型政策工具的结构，让政策工具中各政策措施均衡发展，提高政策的推动力。其次，需要强化环境型和需求型政策工具的使用力度，充分发挥其在政策中所起的作用。
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第七章 结语
在数字经济发展的今天，科技人才已经成为促进一个地区经济发展的关键性资源。而能否让人才资源发挥应有的效用，科技人才政策就成为一个重要的影响因素。科技人才政策要想起作用，这就需要有健全的政策体系、合理的政策内容，能满足科技人才多样性的需求。本文在对以往关于人才政策的学术成果进行分析总结发现，目前学术界对人才政策研究主要从人才政策效果评估、人才政策比较，以及人才政策内容分析这三个方面展开。对于人才政策内容的分析主要通过不同的分析框架来进行，其中运用政策工具，构架政策工具与人才管理过程、政策目标、政策力度的二维和三维框架来分析的研究成果较多，将人才需求作为分析维度的研究较少。因此本研究以 2015 年-2019 年上海和深圳出台的科技人才政策为研究对象，以政策工具理论为理论基础，构建政策工具、人才需求的分析框架，对两地科技人才政策与人才需求的契合性进行比较分析，发现政策的优势和存在的问题，在此基础上提出相关的改进建议。
根据分析结果发现，上海和深圳两地的人才政策与人才需求的契合度总体上较高，能较好的满足人才需求，但其中也存在一些问题。第一，两地人才政策存在政策工具供给失衡的现象。即供给型政策工具过度使用，环境型工具和需求型工具供给不足。第二，在供给导向型政策中，上海和深圳对人才信息需求的支持力度较低，政策供给相对缺乏；在教育培训方面，上海和深圳在人才培养方面的供给也比较低，并存在政策内容笼统的问题。第三，在环境导向型政策中，上海和深圳在法规管制、目标规划方面供给比较少，并且也没有运用充足的税收优惠、金融等政策措施来满足人才自我成长方面的需求，且政策内容大多抽象不具体，无法有效满足人才需求，契合度较低。第四，需求导向型政策中，在市场激励机制方面，比如公共技术采购和贸易管制均与人才需求的契合性较低，无法满足人才的需求。针对出现的这些问题，本研究主要从人才政策须迎合人才需求的视角，从政策工具均衡合理使用、优化供给导向型政策、加强环境导向型政策和需求导向型政策等四个方面对科技人才政策的改进提出了相关建议。
参考文献（略）