第 1 章 导论
1.1 研究背景及研究意义
1.1.1 研究背景
目前，随着我国政治、经济建设的不断发展、变革，已然取得了巨大的进步，而面对当今纷繁复杂的局势，就这样自我满足明显无法保证长远发展的势头，需要进行再革新、再深入。现实却是我国的政治、经济改革步入深水区，继续变革变得异常艰难，改革方向也逐渐地向基层方向靠拢。党的十八大以来，以习近平总书记为中心的党的领导集体推行四个全面战略布局，自上而下地整肃干部队伍风气，加强干部队伍管理、建设，对贪腐行为“零容忍”，无论是“虎”是“蝇”都坚决处理，形成了对贪污腐败行为压倒性态势，整顿了官场生态，吹起了政治清风。而随着“八项规定”、整肃“四风”、中央巡视等改革举措及“三严三实”、“两学一做”等专题教育活动的推行及开展，加强了干部队伍的素质修养，规范了干部的权力行使行为，抑制了权力寻租现象发生，取得了颇为显著的效果。
1.1 研究背景及研究意义
1.1.1 研究背景
目前，随着我国政治、经济建设的不断发展、变革，已然取得了巨大的进步，而面对当今纷繁复杂的局势，就这样自我满足明显无法保证长远发展的势头，需要进行再革新、再深入。现实却是我国的政治、经济改革步入深水区，继续变革变得异常艰难，改革方向也逐渐地向基层方向靠拢。党的十八大以来，以习近平总书记为中心的党的领导集体推行四个全面战略布局，自上而下地整肃干部队伍风气，加强干部队伍管理、建设，对贪腐行为“零容忍”，无论是“虎”是“蝇”都坚决处理，形成了对贪污腐败行为压倒性态势，整顿了官场生态，吹起了政治清风。而随着“八项规定”、整肃“四风”、中央巡视等改革举措及“三严三实”、“两学一做”等专题教育活动的推行及开展，加强了干部队伍的素质修养，规范了干部的权力行使行为，抑制了权力寻租现象发生，取得了颇为显著的效果。
然而在这种全面从严治党的高压态势之下，一些隐性恶疾开始显现。随着中央八项规定贯彻力度的加强和反腐倡廉建设的深度开展，“打虎”、“猎狐”、“拍蝇”等行动成果斐然，但是出现了工作上“畏首畏尾”、“不做出头鸟”、“做个太平官”等“为官不为”现象，如同“僵尸”一般不作为、尸位素餐，这种“不为”行为实质上是一种“软腐败”，并没有为推动社会发展或惠泽公众等提供正向收益，严重阻碍了政府行政效能实现以及治理能力创新。近年来这种“为官不为”现象受到党中央和社会的高度关注。2015 年李克强总理在国务院第三次廉政工作会议中强调：“各级政府和领导干部要敢于担当、主动作为，勤勉尽责、善谋善为。对懒政庸政怠政要严肃问责，对不敢抓、不敢管、尸位素餐、碌碌无为的干部，坚决采取组织措施，为官不为的典型要公开曝光。①”2016 年，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上指出：“对为官不为问题，我们要高度重视，认真研究，把情况搞清楚，把症结分析透，把对策想明白，有针对性地加以解决。②”根据人民论坛问卷调查中心基于 8896 份公众样本的调查结果显示：71.7%的受访者在与干部打交道办事时经常有“为官不为”的切身体验；七成以上受访者认为基层干部最容易出现“为官不为”现象，“为官不为”现象更多地发生在“县级部门”（47.1%），其次是“乡镇部门”(23.5%)；近八成受访者认为 40-59 岁最容易出现“为官不为”现象……①由此可见，“为官不为”现象如同腐木之虫，已经深入到我国的乡镇政府。乡镇政府是党和政府与基层群众之间的桥梁，是两者互动、保持密切联系的纽带，党和政府的政策出台需要通过乡镇政府传达给基层群众，也需要乡镇政府施行政策。乡镇干部是乡镇政府最重要的人力资源，是落实党和政府政策的直接执行者，乡镇干部“为官不为”将直接影响乡镇政府的公共形象、行政效率。
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1.2 研究综述
1.2.1 “为官不为”的研究综述
1.2.1.1 关于“为官不为”的表现形式研究
由于“为官不为”所导致结果的滞后性，通常难以察觉干部“为官不为”行为，国内学者根据近几年的一些典型案例，对“为官不为”通常的表现类型进行了划分，有几种分类方法。首先是三分说，陈文权，许可根据辽宁省、湖北省、湖南省、贵州省等发生的“为官不为”案例，将其分为怕担责任不作为、能力不强不作为与动力不足不作为三种①；徐行，魏鹏认为，“为官不为”表现类型表现在不愿为、尸位素餐，不多做事，不愿做事，不会为、能力匮乏导致萧规曹随、无为而治，不敢为、睁一只眼闭一只眼，做和事佬，不承担责任②；楚迤斐认为，“为官不为”应该根据其表现特性和主观属性进行区分，将“为官不为”总结为“现象说”和“主观说”两种，前者分为懒政、庸政和怠政，后者三分为“不愿为”、“不敢为”、“不会为”③。然后是四分说，边宇海将“为官不为”类型划分为避世型，避责型，避难型，避险型④。刘子平将“为官不为”类型划分为四种，懒散型、安于现状不想为；低能型、墨守成规不善为；怕事型、缺乏担当不敢为；寻租型——没有好处不作为⑤。最后是五分说，徐敏宁、王世谊对“为官不为”作梯度分类，进而将其类型划分为惧怕风险不敢作为，本领恐慌不能作为，收入失衡不甘作为，考核无力不想作为，信念动摇不愿作为五种⑥。中共江苏扬中市委组织部认为，“为官不为”主要有五种表现类型，分别是拖拉懒散型、推诿耍滑型、求稳怕事型、无利不往型、欺上瞒下型⑦。
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1.2 研究综述
1.2.1 “为官不为”的研究综述
1.2.1.1 关于“为官不为”的表现形式研究
由于“为官不为”所导致结果的滞后性，通常难以察觉干部“为官不为”行为，国内学者根据近几年的一些典型案例，对“为官不为”通常的表现类型进行了划分，有几种分类方法。首先是三分说，陈文权，许可根据辽宁省、湖北省、湖南省、贵州省等发生的“为官不为”案例，将其分为怕担责任不作为、能力不强不作为与动力不足不作为三种①；徐行，魏鹏认为，“为官不为”表现类型表现在不愿为、尸位素餐，不多做事，不愿做事，不会为、能力匮乏导致萧规曹随、无为而治，不敢为、睁一只眼闭一只眼，做和事佬，不承担责任②；楚迤斐认为，“为官不为”应该根据其表现特性和主观属性进行区分，将“为官不为”总结为“现象说”和“主观说”两种，前者分为懒政、庸政和怠政，后者三分为“不愿为”、“不敢为”、“不会为”③。然后是四分说，边宇海将“为官不为”类型划分为避世型，避责型，避难型，避险型④。刘子平将“为官不为”类型划分为四种，懒散型、安于现状不想为；低能型、墨守成规不善为；怕事型、缺乏担当不敢为；寻租型——没有好处不作为⑤。最后是五分说，徐敏宁、王世谊对“为官不为”作梯度分类，进而将其类型划分为惧怕风险不敢作为，本领恐慌不能作为，收入失衡不甘作为，考核无力不想作为，信念动摇不愿作为五种⑥。中共江苏扬中市委组织部认为，“为官不为”主要有五种表现类型，分别是拖拉懒散型、推诿耍滑型、求稳怕事型、无利不往型、欺上瞒下型⑦。
1.2.1.2 关于“为官不为”的形成原因研究
对于“为官不为”的形成原因，国内学者们纷纷从不同视角进行研究探讨，产生了一系列优秀的研究成果。徐敏宁、王世谊从考核制度视角对考核职责进行探讨，认为考核制度对可触及的范围落实不到位，对难以触及的范围力度深入不到位，对无法触及的范围研究不到位。陈敬平从成就激励理论视角出发，认为工作任务分配不够科学，考核机制设置不合理，晋升渠道不通畅，工作氛围不够亲密等因素，导致公职人员无法获得成就感，进而走向了“为官不为”⑧。苏忠林从行政责任理论视角分析，认为干部管理制度缺陷、权责界定模糊不清、问责惩戒力度软化、自身态度不端是“为官不为”的生成原因⑨。北京市委组织部课题组通过专题调研，认为干部自身思想滑坡，跟不上形势、任务变化，干部管理对于激励或惩戒落实不明显，干部工作环境缺乏鼓励，导致干部畏首畏尾⑩。
对于“为官不为”的形成原因，国内学者们纷纷从不同视角进行研究探讨，产生了一系列优秀的研究成果。徐敏宁、王世谊从考核制度视角对考核职责进行探讨，认为考核制度对可触及的范围落实不到位，对难以触及的范围力度深入不到位，对无法触及的范围研究不到位。陈敬平从成就激励理论视角出发，认为工作任务分配不够科学，考核机制设置不合理，晋升渠道不通畅，工作氛围不够亲密等因素，导致公职人员无法获得成就感，进而走向了“为官不为”⑧。苏忠林从行政责任理论视角分析，认为干部管理制度缺陷、权责界定模糊不清、问责惩戒力度软化、自身态度不端是“为官不为”的生成原因⑨。北京市委组织部课题组通过专题调研，认为干部自身思想滑坡，跟不上形势、任务变化，干部管理对于激励或惩戒落实不明显，干部工作环境缺乏鼓励，导致干部畏首畏尾⑩。
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第 2 章 相关概念界定及理论分析
2.1 相关概念界定
2.1.1 乡镇干部
我国《宪法》规定，县级人民政府是地方一级行政机关，下设乡镇。乡镇是我国最基层的行政机构，我国的乡镇总数合计约 41636 个，具有层级低、数量多、分布广等特点，乡镇在我国占有重要的地位，是城市与农村的纽带，是县级政府与村级自治组织联系的桥梁，是党的领导与基层人民交流的重要载体，在亲密人民群众、促进城市、农村发展，乃至提升整个国家的综合实力都具有关键性价值。干部一词最早来源于法语词汇“cadre”，意为骨骼，引申意义为国家机关、组织团体、军队等机构的起骨干作用的成员，在日本明治维新时期，这一词汇在日本被翻译成干部，20 世纪初民国时期，这一词汇从日本传入中国，在 1922 年 7月，“干部”一词在中国共产党第二次全国代表大会制定的党章中被首次使用，中国共产党的十二大党章中明确指出：“干部是党的事业的骨干，是人民的公仆。”现代词典中将“干部”解释为“干部是社会主义国家党组织、政权组织、工会组织、共青团组织和其他社会组织中有一定训练的工作人员，以及科学文化部门、武装部门、国民经济各部门各种专业人员的常备人员。①”
2.1 相关概念界定
2.1.1 乡镇干部
我国《宪法》规定，县级人民政府是地方一级行政机关，下设乡镇。乡镇是我国最基层的行政机构，我国的乡镇总数合计约 41636 个，具有层级低、数量多、分布广等特点，乡镇在我国占有重要的地位，是城市与农村的纽带，是县级政府与村级自治组织联系的桥梁，是党的领导与基层人民交流的重要载体，在亲密人民群众、促进城市、农村发展，乃至提升整个国家的综合实力都具有关键性价值。干部一词最早来源于法语词汇“cadre”，意为骨骼，引申意义为国家机关、组织团体、军队等机构的起骨干作用的成员，在日本明治维新时期，这一词汇在日本被翻译成干部，20 世纪初民国时期，这一词汇从日本传入中国，在 1922 年 7月，“干部”一词在中国共产党第二次全国代表大会制定的党章中被首次使用，中国共产党的十二大党章中明确指出：“干部是党的事业的骨干，是人民的公仆。”现代词典中将“干部”解释为“干部是社会主义国家党组织、政权组织、工会组织、共青团组织和其他社会组织中有一定训练的工作人员，以及科学文化部门、武装部门、国民经济各部门各种专业人员的常备人员。①”
乡镇干部的构成较为复杂，本文所指的乡镇干部不只是处于行政编制内的公务员，还有事业单位编制人员，部分没有编制的临时聘用人员以及大学生村官等一系列在乡镇基层为党、政府以及人民的事业奋斗的科级以下干部，包括科级、副科级、科员及办事员等。他们是广大基层群众的代言人，是党和政府各项政策落实的直接领导者与具体实践者。
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2.2 心理契约理论分析
2.2.1 心理契约的内容和维度
由于心理契约内隐性、多变性等特征，心理契约的具体内容所涉及的范围过于庞大，将心理契约内容进行逐个分析工作量难以想象，所以对心理契约内容的研究需要将其限定在一定的维度之内，通过对心理契约内容进行分类、概括、总结，学者们大体将心理契约分为两个维度或三个维度。1986 年，Mac Neil 总结组织提供与员工付出这一动态过程，认为组织与个体之间心理契约存在两个维度，产生经济货币交换与情感货币交换两种方式。Rousseau 通过实证研究总结了雇主与员工的相互责任，通过维度分析提取了“交易因子”和“关系因子”两对公因子，验证了心理契约二元维度理论。1996 年，Rousseau 和 Tijoriwala 对美国的注册护士为样本进行了实证研究，得到了心理契约的三个维度，即交易维度、关系维度和团队成员维度。我国学者陈加洲在其学术成果中支持心理契约的二元维度理论，而李原通过实证研究所得的研究结果表明心理契约确实存在三个维度，他将心理契约的三个维度总结为规范型责任、人际型责任、发展型责任。
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2.2 心理契约理论分析
2.2.1 心理契约的内容和维度
由于心理契约内隐性、多变性等特征，心理契约的具体内容所涉及的范围过于庞大，将心理契约内容进行逐个分析工作量难以想象，所以对心理契约内容的研究需要将其限定在一定的维度之内，通过对心理契约内容进行分类、概括、总结，学者们大体将心理契约分为两个维度或三个维度。1986 年，Mac Neil 总结组织提供与员工付出这一动态过程，认为组织与个体之间心理契约存在两个维度，产生经济货币交换与情感货币交换两种方式。Rousseau 通过实证研究总结了雇主与员工的相互责任，通过维度分析提取了“交易因子”和“关系因子”两对公因子，验证了心理契约二元维度理论。1996 年，Rousseau 和 Tijoriwala 对美国的注册护士为样本进行了实证研究，得到了心理契约的三个维度，即交易维度、关系维度和团队成员维度。我国学者陈加洲在其学术成果中支持心理契约的二元维度理论，而李原通过实证研究所得的研究结果表明心理契约确实存在三个维度，他将心理契约的三个维度总结为规范型责任、人际型责任、发展型责任。
关于心理契约维度划分究竟是三元结构还是二元结构，几十年来学者们依旧争论不休，笔者认为，我国学者李原通过对我国企业分析总结出的三元结构的心理契约更加适应我国乡镇干部群体，尤其他将人际型责任与发展型责任区分开来，更加适应我国国情，更适合我国基层公共部门，对于研究乡镇干部“为官不为”问题契合度更高，更具说服力，为了与本文相适应，笔者重新将李原的三元维度结构理论转述为“规范型维度”、“人际型维度”与“发展型维度”。但是公共部门与企业之间还是有差异的，在实证研究中，我们无法评价乡镇干部履行组织对于个体的心理契约情况，如果单纯利用个体自我评价手段，所得结果过于片面，不能够反映真实情况，因此，在研究我国乡镇干部“为官不为”问题时，
本文采取狭义心理契约理论的观点，以组织为主体，研究个体对于组织的心理契约，对已存在心理契约的违背与破裂进行探究，力求为乡镇政府建言献策，进而重构、维护以及对未来可能发生心理契约违背状况进行预警。
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第 3 章 心理契约视域下乡镇干部“为官不为”的成因分析及主要危害 .............. 16
3.1 乡镇干部“为官不为”的表现类型 ........................... 16
3.1.1 为官无能不善为................................... 16
3.1.2 为官乏力不想为............................. 17
第 4 章 心理契约视域下乡镇干部“为官不为”的现状分析——以 J 区乡镇为例..............24
4.1 问卷设计与样本回收......................................... 24
4.1.1 问卷设计............................... 24
4.1.2 问卷发放及回收.................................. 25
第 5 章 乡镇干部“为官不为”问题的治理对策 ................................. 40
5.1 引导乡镇干部树立正确的为政观..................................... 40
5.1.1 塑造乡镇政府服务氛围.................................... 40
5.1.2 强化乡镇干部思想教育................................. 41
第 5 章 乡镇干部“为官不为”问题的治理对策
5.1 引导乡镇干部树立正确的为政观
传统官僚制思想指导下的公共行政早已不合时宜，新的行政价值观已经建立，但未得到良好推进，虽然我国在建设社会主义制度后，从宪法层面表明“一切权力属于人民”，在政府服务理念上也提出“为人民服务”等，但这终究只是政府所追求的价值向度，对于乡镇干部来说，那更像是一种口号而得不到贯彻。组织文化对于乡镇干部心理契约的形成与塑造具有先导意义，引导乡镇干部树立正确的为政观是重塑心理契约的基础。所以，治理乡镇干部“为官不为”问题的首要前提是引导乡镇干部树立正确的为政观，需要从组织与个人两个层面分别进行引导。
5.1.1 塑造乡镇政府服务氛围
从组织上来说，在公共行政过程中，作为一种行政范式，乡镇政府核心的“观念范式”还是“政府本位”，远没有确立“社会本位”的观念，与之相应的“规则范式”与“操作范式”自然体现的还是政府本位的观念，呈现出如今“政府本位”与“社会本位”的对抗局面。①所以，应该持续推进乡镇服务型政府建设，抛弃旧的官僚制文化、“官本位”惯性思维、官之于民的管理思维，改变因循守旧的干部为官心态，摒弃落后的为政观，防止乡镇干部的价值观念与乡镇政府的轨道相偏离；同时，树立以公共利益为核心的行政价值观，强调责任、效能、法治、社会公平和民主参与等理念，要通过教育、宣传手段在整个乡镇政府组织内部塑造“服务型”、“公共利益至上”的行政氛围和组织文化，以及以社会公众为中心、以服务结果为导向的价值取向，提升与社会公众的交流效果，树立正确的为政观。在组织层面形成一股新的行政氛围，为重构乡镇干部心理契约、整治“为官不为”现象打下思想基础。
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结论
乡镇干部“为官不为”问题已成为我国推进基层改革、完成全面小康社会建设中的顽石，治理形势较为严峻。本文以心理契约为视角对乡镇干部“为官不为”问题进行分析、研究，这在公共行政领域具有一定创新性，不仅能够丰富心理契约理论，而且对于解决“为官不为”问题具有理论意义与现实意义。
首先，从普遍性上对乡镇干部“为官不为”问题进行研究，得出其“为官不为”的类型表现为为官无能不善为、为官乏力不想为、为官怕事不敢为；归纳乡镇干部“为官不为”的心理表征为被剥夺感、不公平感、少价值感，及其主要危害为阻碍乡镇治理模式创新、削弱党和政府权威、恶化乡镇行政生态、损害社会公众利益。
其次，运用 SPSS22.0 统计软件对心理契约量表进行探索性因子分析，得出心理契约量表分为三个维度，据此设计调查问卷并通过了性效度检验，以 J 区周边乡镇为例，通过描述性统计和差异性分析得出乡镇干部在性别、年龄、教育程度、工作年限和行政级别方面与心理契约的三个维度存在显著性差异，存在不同程度的心理契约违背表现，这可能是导致乡镇干部“为官不为”的重要因素。
最后，以乡镇政府为主体从四个方面阐述治理对策，分别为引导乡镇干部树立正确为政观，建立健全乡镇干部激励机制，健全乡镇干部考核评价机制，注重相关配套制度建设。
本文中，笔者虽然从心理契约视角切入，也做了相关的定量分析，但是限于自身理论水平与实际调查能力，对于一些问题研究不够细致、深入，所得成果具有一定的局限性，在研究的各个关节还有提升空间，对此笔者日后也将对这类问题持续关注，以期能够进一步完善
参考文献（略）