政府购买公共服务中的风险及其防控研究

发布时间:2021-04-04 10:19 论文编辑:vicky

本文是一篇硕士毕业论文,本文首先以福州鼓楼区、深圳宝安区购买公共服务为典型案例,总结了购买的实施效果,并指出了在这过程中存在的问题和风险,为后文分析购买公共服务的

本文依据风险管理理论,立足于“风险源”,将政府购买公共服务的风险分为了内部风险——适用主体风险与运行过程风险与外部风险,构建了系统全面的风险识别框架,全面的总结与剖析了政府购买过程中存在的风险,并从法律机制、角色定位、市场、管理工作、监督评估机制等角度分析得出了出现这些风险的原因,最后,立足于我国国情,认为应当尽快构建政府购买公共服务的法律体系,为风险防控营造良好的法律环境;明确政府本身的责任,并提升政府购买公共服务的社会认同;放松规制,积极培育供给市场,为风险防控营造良好的市场环境;规范政府的预算管理与合同管理工作;积极构建政府购买公共服务的监督评估体系等具体防控措施。

第 1 章 绪论

1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
19 世纪 90 年代初,英国率先提出公共部门与私营部门合作的想法,并将其具体应用于公共服务供给领域,随后 20 世纪 80 年代开始,全世界掀起了政府内部的市场化改革的热潮,政府将传统的公共服务供给模式转变为向社会力量购买公共服务,随之这一模式在我国有了首次应用。相较于西方国家,我国政府购买公共服务起步较晚,1995 年上海政府用购买委托的方式,把罗山民众活动中心交给上海青年教会管理,是政府购买公共服务在我国的最初的应用。自各地政府陆续进行购买公共服务以来,政府也在出台政策性文件用以指导购买实践,2002年出台的《关于尽快发展城市社区卫生服务意见通知》指明公共卫生领域能够使用政府购买的方式,这是中央层面最早建议政府购买公共服务。于 2003 年 1 月正式颁布实行的《政府采购法》,以法律的形式规定了服务类采购是政府采购的重要内容,但还是未明确提到“政府购买公共服务”这一概念。此后各地政府不断进行着购买公共服务的实践。
十八大提出全面建设服务型政府,并且指出要把创新政府提供公共服务的方式作为改善社会治理的重要途径,转变政府职能,在公共服务领域引进社会力量,扩大政府购买服务规模①,这使得我国在政府购买公共服务政策性方面有了保障。2013 年国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,标志着从国家层面全面推行政府购买公共服务制度的开始,意见明确指出,至 2020 年在全国基本建立起比较完善的政府向社会力量购买服务的制度,提升公共服务供给水平与质量②。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,在这之中提到“要推广政府购买服务,事务性管理服务的购买原则上要引入竞争机制,通过合同或是委托等方式向社会购买”。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国内文献综述
(1)关于政府购买公共服务基础理论研究
尽管国内学者对于政府向社会力量购买公共服务方面的研究起步比较晚,但也取得了一些有价值的理论成果。
关于政府购买公共服务的概念界定。王浦劬(2010)就政府购买公共服务提出国内较为权威的解释,认为政府购买中存在四种竞争模式,并通过直接投资,或者甄选符合资格的机构以公开招标的形式来提供公共服务,依据服务承接主体供给的公共服务的质量和数目来拨付相关资金①。王春婷(2012)认为政府购买公共服务是让竞争介入寻求突破垄断,使得公共服务的供给与生产相分离,依托于市场与第三部门向公众供给公共服务②。叶托(2014)指出政府对公共服务的购买是将购买者与生产者分开,从而发展出一个新的市场,公共部门的生产者不得不为获得购买合同展开激烈的竞争,因此可以以最为有效率和最为节约的方法提供服务③。李兴文、丛斌(2016)认为政府购买公共服务就是政府通过公开招标、直接付款的形式,把它所负责的一部分公共服务供给工作委托给私人组织,私人组织依照合同的内容与规定完成政府所委托的供给公共服务的工作,最后政府向其支付相关的费用的模式。这是一种“政府负责、定向委托、合同管理与评估兑现”相结合的新型政府公共服务供给方式④。在梳理近年来的相关定义,发现公共服务外包和政府购买公共服务能够同等对待,中央的文件中曾数次提出“服务外包”,于 2012 年以后“政府购买公共服务”逐步取代前者,二者在实质上基本相同,前者是实践型概念,后者是学术型概念。
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第 2 章 基本概念界定与相关理论基础

2.1 基本概念
2.1.1 公共服务的含义
2002 年,“公共服务”第一次正式出现于国务院政府工作报告之中,从这之后,在各个领域被广泛地运用,但至今理论界还没有达成统一的共识,定义其概念。以经济学视角来看,公共物品与公共服务这两个概念是难以被区分的,公共物品被界定为具有非竞争性、非排他性的物品。以政治与法律视角,陈振明将“公共服务”定义为政府依据公共价值的原则,利用其掌握的权威资源,运用公共政策来满足社会需求,让更多的人获得更大的利益;“公共服务”就是政府与其公共部门行使公共权力,善于利用各种机制与方法,以提供各种物质或非物质形态的公共物品,以保障公共利益的实践活动的总称①。李军鹏指出公共服务是提供公共产品的所有服务行为的总和,用来回应社会公众的需求。综上所述,公共服务最主要的特征就是它的“公共性”,在本文中,公共服务包括基础公共服务、经济及社会公共服务等在内的,政府向社会公众提供的平等的、无差别的服务,如养老、医疗卫生、就业等服务。
2.1.2 政府购买公共服务
《政府购买公共服务管理办法(暂行)》指出:“政府购买公共服务,就是通过发挥市场机制的作用,将政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项,依照规定的方法与程序,交由具备条件的社会力量承担,而政府则按照服务数量和质量向其支付费用”②。王浦劬把“政府购买公共服务”的概念定义为“通过直接拨款、公开招标的形式,将原本由政府直接提供的公共服务项目,交由具有资格的社会服务组织来履行,最后依据其所供给的公共服务数量与质量支付相关费用”。结合权威学者以及官方给出的界定,本文认为政府购买公共服务是指政府通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式,向各类有资质的社会组织和私营企业支付款项,购买其按照与政府签订的合同规定类别与品质的全部或部分公共服务的运作模式。政府是购买主体,承接主体为社会组织及私营企业,其中政府购买社会组织服务是我国政府购买的主导形式。
图 2.1 我国政府购买公共服务的运行流程
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2.2 理论基础
2.2.1 风险管理理论
美国学者 Haynes 最早提到“风险”一词,认为风险意味着可能造成的损失。直至 1950 年,加拉格尔首次对风险管理进行了界定。然而,《企业风险管理》(1963)与《风险管理与保险》(1964)的出版才真正意味着风险管理正式作为一项独立的学科产生。伴随着政府管理事务的复杂多样以及不确定性因素的存在,围绕政府的风险增多,对政府控制风险提出更高的要求,致使政府的风险管理也就得到了发展。风险管理程序大致分为三个步骤,这是一个连续循环的过程。
第一,风险识别。风险识别作为风险管理的首要环节,包含风险辨认、风险分析两个步骤,就是指找到并确认实行过程中面对的风险源与风险因素,依据不同的风险源,找到潜在风险,进而对其特征进行判断、分门别类并分析。
第二,风险评估。根据已辨识的风险,预测风险造成损失的程度,并据此对风险进行整理。本文拟根据“风险源”,将我国政府购买公共服务中的风险,从总体上划分为内部风险(主体风险、运行过程风险)与外部环境风险,从横向和纵向上分析每个主体、每个阶段存在的风险及风险因素。
第三,风险控制与效果评价。指要根据不同的风险因素选择不同的风险管理技术,在风险还未造成重大损失前,及时采用相关技术和手段规避风险,降低风险。并且,由于内外部环境是不断变化的,最开始识别的风险管理决策可能在实施过程中受阻,或出现新的风险,因此要进行不断的调整。这一环节激活了整个风险管理系统,使得风险管理成为一个灵活、连贯、动态的过程。
我国政府购买公共服务正处在初级起步阶段,仍存在政府采购法律体系缺失、购买范围界定不清、购买程序不规范等诱发风险的因素,同时,政府、承接组织、社会公众的自利行为也均会成为引发公共服务购买风险发生的要素,因此应用风险管理理论,有效的识别和防控购买工作中的风险,推动政府购买公共服务供给模式的健康可持续发展。
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第 3 章 政府购买公共服务的实践分析......................................16
3.1 政府购买公共服务的基本情况 .....................16
3.2 政府购买公共服务的基本形式 ................................18
第 4 章 政府购买公共服务中存在的风险分析..........................25
4.1 政府购买公共服务的适用主体风险 ................................25
4.1.1 购买主体存在的风险 .........................25
4.1.2 承接主体存在的风险 ................................27
第 5 章 政府购买公共服务风险的成因分析..............................36
5.1 法律机制不健全 .................................36
5.2 角色定位不清导致行为失范 ...............................37

第 6 章 政府购买公共服务的风险防控措施

6.1 加快建设政府购买公共服务的法律体系
6.1.1 建立健全政府购买公共服务的法律法规
从国家层面,《中华人民共和国政府采购法》中将服务界定为“除货物和工程之外的其他政府采购对象”,2010 年颁布的《政府采购法实施条例(征求意见稿)》也根据多年购买经验补充与说明了有关服务的相关内容,但是公共服务仍未被纳入政府采购之中。因此先要尽快对《政府采购法》进行修正,适时补充有关公共服务的内容,从法律意义上明确公共服务购买的重要性,或者在《政府采购法》大框架下,尽快制定《政府购买公共服务法》并依据各地政府在实践当中发现的新状况不断调整和修改,使政府购买公共服务可以做到有法可依,构成购买公共服务领域具有权威性、全面性的法律规定。另外,进一步完善《招标投标法》与《合同法》等有关法律,规范政府购买公共服务的招投标流程等内容,并且在国家上位法不断完善的基础上,制订购买公共服务的相关规章、条例,不断的增强购买公共服务中的风险的防控。
从地方政府层面,地方政府要从当地的经济和社会发展实际出发,在全国统一性法律不能一步到位的状况下,及时制定发布与购买公共服务相关的管理办法、实施意见,形成“政府统一指挥,地方政府的财政部门牵头,民政部门负责承接组织的注册与审核、其他主要业务部门分工负责”的工作体制,进一步确定购买公共服务的程序、方式、原则和双方的责任与义务,逐步健全权威的地方法律条文。同时,应该建立地方政府责任追究制度,政府是责任的最终承担者,除了承担的公共责任,还要对承接组织的行为负有监管责任,但是我国当前责任追究制度的漏洞,导致相关政府部门逃避追责,政府工作人员丧失责任意识,不仅无法保障公共服务的购买落到实处,而且社会公众对于政府的问责也无法进行,因此,当务之急是以法律的形式明确责任追究制度,应当建立“责任清单”以针对政府不作为的行为,建立“权力清单”针对政府乱作为的行为,形成有权必有责,用权必担责的责任追究机制 ,这是减少购买公共服务风险,提供高质量的服务的有力保证。
图 2.2 政府购买公共服务中的委托代理关系
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结论与展望

1、结论
经过二十多年的发展,政府购买公共服务的一系列举措,一方面扩展了公共服务的范围,推动了服务业发展,另一方面深化了社会领域的改革,促进了政府职能的转变,同时也有效解决了某些领域公共服务欠缺、服务质量与效率较低的问题,尤其是上海、北京、江苏、深圳、福建等地取得了一定的成果,为今后各地政府购买公共服务提供了有利的参考。
然而,因为我国政府购买公共服务还处于初级阶段,购买的相关机制还不健全,所以在这过程还潜藏着许多风险,如委托代理风险、合法性风险、责任风险、合同管理风险等,这些风险在政府购买的各个主体和运行过程中均有存在。因此,本文首先以福州鼓楼区、深圳宝安区购买公共服务为典型案例,总结了购买的实施效果,并指出了在这过程中存在的问题和风险,为后文分析购买公共服务的风险提供实践依据。其次,本文依据风险管理理论,立足于“风险源”,将政府购买公共服务的风险分为了内部风险——适用主体风险与运行过程风险与外部风险,构建了系统全面的风险识别框架,全面的总结与剖析了政府购买过程中存在的风险,并从法律机制、角色定位、市场、管理工作、监督评估机制等角度分析得出了出现这些风险的原因,最后,立足于我国国情,认为应当尽快构建政府购买公共服务的法律体系,为风险防控营造良好的法律环境;明确政府本身的责任,并提升政府购买公共服务的社会认同;放松规制,积极培育供给市场,为风险防控营造良好的市场环境;规范政府的预算管理与合同管理工作;积极构建政府购买公共服务的监督评估体系等具体防控措施。
参考文献(略)

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