一、相关概念的界定及理论基础
（一）基本概念
1.农民合作社的概念
农民合作社是社会经济发展到一定程度，农民为更好的适应市场经济，降低交易成本，提高竞争能力，获取更大经济效益，从而自愿参与联合，并通过民主管理，从中获取销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务以实现经济利益的一种典型合作经济组织形式。[20]2006 年 10 月全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国农民合作社法》定义，“农民合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”。本文引用此定义。
2.产业扶持政策的概念
（一）基本概念
1.农民合作社的概念
农民合作社是社会经济发展到一定程度，农民为更好的适应市场经济，降低交易成本，提高竞争能力，获取更大经济效益，从而自愿参与联合，并通过民主管理，从中获取销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务以实现经济利益的一种典型合作经济组织形式。[20]2006 年 10 月全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国农民合作社法》定义，“农民合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”。本文引用此定义。
2.产业扶持政策的概念
产业扶持政策是指国家或地方政府为实现整个区域经济的均衡发展而为当地某些部门或某些产业在制度、经济、要素配置等方面制定的一系列倾斜政策和措施，从而推动其快速发展，实现区域经济均衡发展。[21]农业是国民经济的基础，对保障国家粮食安全意义重大，但随着二三产业的发展，农业成本高、效益低、风险大的弱势性表现的越来越明显，农村越来越萧条，农民越来越贫穷，农业已然成为弱势产业，这就需要政府加以引导和扶持，在制度、经济、要素方面给予支持，保障其优先发展，实现整体经济平衡。本文认为农民合作社的扶持政策是指，因农民专业合作社的天然弱质性，国家或地方政府为保障其健康发展、均衡发展而在财政、金融、教育培训、人才、基础设施建设等方面制定的一系列政策和措施。
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1.公共政策理论
公共政策是指国家和政府通过对全国各项资源的统筹性管理运用，来协调经济社会及相互关系的一系列政策的总称。公共政策的实施具有分配社会资源，规范社会行为，解决社会问题，促进社会发展等多种功能。[22]公共政策的价值在于实现公共利益，而这一价值在扶持农民专业合作发展的过程中得以充分体现。十八大以来我国持续深化农村经济体制改革，创新农村经营体制，大力发展村集体经济、农民合作社等新型农业经营主体，不断推动农业产业化发展。我国《农民合作社法》规定各级政府要从财政、税收、金融、产业倾斜等方面给予农民合作社各个层次的政策支持，不断丰富完善的扶持政策体系推动了农民合作社的蓬勃发展，带动了农民的生产积极性，提高了贫困人口的经济收入，提升了总体经济社会效益。
2.市场失灵理论与政府失灵理论
市场失灵是指市场机制在资源配置方面存在固有的缺陷，需要政府通过宏观调控来纠正市场失灵，优化资源配置。[23]发展农民合作社有利于增强农民的合作意识，畅通信息流通，联合力量共同应对市场竞争风险，提高生产效益。政府失灵是指政府通过宏观调控解决市场失灵问题时由于公共政策效率低下、权力寻租等问题导致调节失灵。农民合作社的发展需要政府的引导和扶持，但政府在扶持合作社发展过程中要明确职能定位，强化执政监督。过度的行政干预使农民合作社依赖性变强，不利于提高自我发展能力，难以形成独立运作的动力机制，而寻租造成的腐败将大大侵害市场主体的正当权益。
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二、榆林市农民合作社扶持政策需求分析
（一）调查方式和数据来源
在充分考虑合作社属地经济水平、发展环境、成长阶段等因素的基础上，本次调查采取随机抽样的方式，从榆林市工商登记系统中随机选取 5 个县、10 个乡镇、合作社 40 个，其中山地苹果、蔬菜、羊子、马铃薯、红枣产业合作社各 8 个。从每个农民合作社中分别选取管理人员 2 名、社员大户 2 名、普通社员 8 名，采取“一对一”方式展开问卷调查。共发放问卷 480 份，收回 456 份，问卷回收率达到 95%。问卷调查的内容有：个人基本情况、合作社发展情况、影响合作社发展的因素、希望得到哪些方面的政策支持等内容。问卷分布见表 3-1。
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（二）榆林市农民合作社基本情况
《农民专业合作社法》颁布以来，榆林市农民合作社发展迅猛。截止 2019 年底，全市共注册登记合作社 10793 家，约占全省合作社总数的 1/4，入社农户 24.4万户（含建档立卡贫困户 6409 户），约占全市农户总数的 27%。2019 年，全市农民合作社经营收入达 3.3 亿元，上缴税金总额 205.9 万元，盈余 1.2 亿元，可分配盈余 0.8 亿元，社员年收入增长近 10%，带动周边近 30 万非合作社农民实现增收。合作社经营范围涵盖了种、养殖业全领域，服务内容由最初的统购统销向生产加工等方面扩展，并形成了以农民自办、种养殖大户领办、农村党支部主办、龙头企业引办等多种合作模式。
2013-2017 年，全市合作社数量年平均增速在 15%以上，近 2 年发展速度趋于平稳，数量增长微乎其微。全市注册登记的合作社中有：榆阳区 1206 个、神木市1449 个、府谷县 354 个、横山区 809 个、靖边县 1403 个、定边县 1456 个、绥德县731 个、米脂县 593 个、佳县 684 个、吴堡县 322 个、清涧县 991 个、子洲县 791个，合作社覆盖率近村均 2 个。随着数量的不断增长，合作社经营理念及品牌意识进一步提升，更加注重产品的营销和品牌的打造。目前，全市共有国家级示范社 27个，省级示范社 151 个，市级示范社 553 个。全市合作社中拥有注册商标的 730 个，通过农产品质量认证的 101 个。榆林市农民合作社分布情况如图 3-1 所示。
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二、榆林市农民合作社扶持政策需求分析
（一）调查方式和数据来源
在充分考虑合作社属地经济水平、发展环境、成长阶段等因素的基础上，本次调查采取随机抽样的方式，从榆林市工商登记系统中随机选取 5 个县、10 个乡镇、合作社 40 个，其中山地苹果、蔬菜、羊子、马铃薯、红枣产业合作社各 8 个。从每个农民合作社中分别选取管理人员 2 名、社员大户 2 名、普通社员 8 名，采取“一对一”方式展开问卷调查。共发放问卷 480 份，收回 456 份，问卷回收率达到 95%。问卷调查的内容有：个人基本情况、合作社发展情况、影响合作社发展的因素、希望得到哪些方面的政策支持等内容。问卷分布见表 3-1。
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（二）榆林市农民合作社基本情况
《农民专业合作社法》颁布以来，榆林市农民合作社发展迅猛。截止 2019 年底，全市共注册登记合作社 10793 家，约占全省合作社总数的 1/4，入社农户 24.4万户（含建档立卡贫困户 6409 户），约占全市农户总数的 27%。2019 年，全市农民合作社经营收入达 3.3 亿元，上缴税金总额 205.9 万元，盈余 1.2 亿元，可分配盈余 0.8 亿元，社员年收入增长近 10%，带动周边近 30 万非合作社农民实现增收。合作社经营范围涵盖了种、养殖业全领域，服务内容由最初的统购统销向生产加工等方面扩展，并形成了以农民自办、种养殖大户领办、农村党支部主办、龙头企业引办等多种合作模式。
2013-2017 年，全市合作社数量年平均增速在 15%以上，近 2 年发展速度趋于平稳，数量增长微乎其微。全市注册登记的合作社中有：榆阳区 1206 个、神木市1449 个、府谷县 354 个、横山区 809 个、靖边县 1403 个、定边县 1456 个、绥德县731 个、米脂县 593 个、佳县 684 个、吴堡县 322 个、清涧县 991 个、子洲县 791个，合作社覆盖率近村均 2 个。随着数量的不断增长，合作社经营理念及品牌意识进一步提升，更加注重产品的营销和品牌的打造。目前，全市共有国家级示范社 27个，省级示范社 151 个，市级示范社 553 个。全市合作社中拥有注册商标的 730 个，通过农产品质量认证的 101 个。榆林市农民合作社分布情况如图 3-1 所示。
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三、榆林市农民合作社扶持政策供给分析................................16
（一）榆林市农民合作社扶持政策现状.............................. 16
1.财政扶持政策.............................. 16
2.税收扶持政策..............................17
四、优化榆林市农民合作社扶持政策的对策.........................24
（一）强化法律意识，依法依规监管......................... 24
1.深化合作社法宣传贯彻................................. 24
2.立足实际设立合作社标准................................... 25
四、优化榆林市农民合作社扶持政策的对策
（一）强化法律意识，依法依规监管
1.深化合作社法宣传贯彻
持续深入开展合作社法学习宣传，是贯彻依法治国方略的具体行动，是指导和促进合作社加快发展的重要前提，也是落实各级扶持合作社发展政策的重要基础。当前，要与贯彻落实党的十九大四中全会精神紧密结合，引导干部群众更加深入地了解合作社法的立法精神、主要内容、配套措施，着力宣传各项扶持政策和典型经验，进一步夯实法律贯彻实施的基础。宣传部门和新闻媒体要制定具体方案，采取农民群众喜闻乐见的方式，让政府、企业、合作社、农户在理念上认同，在利益上联结，在行动上协作，以法律规范形成制度约束，做到有法可依。
2.立足实际设立合作社标准
成立合作社的主要目的是联合农户对抗大市场，如果农户在保证办社动机端正的前提下，能联合起来参加到市场竞争中，达到为社员创收目的。农民作为合作社成员的主体，以经营农产品为主，而且农产品种类在不同县区、不同农户之间都存在差异，所以，合作社设立标准不应该过于严格，若标准相对严格，由于存在差异性，会将部分农民过滤出去，反之会阻碍合作社发展。因此，要从实际出发，立足长远发展，设立榆林合作社标准，使之与合作社的地域、产业发展、办社理念等相适应。
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结论
农民合作社在增加农民增收、带动产业发展、推进乡村振兴过程中发挥了重要作用，而其持续健康发展离不开政府扶持政策的支持。当前榆林市农民合作社飞速发展，其自身存在的问题及多元化的政策需求给榆林市现行扶持政策体系带来了挑战。政府及相关部门亟需完善相关政策，推动合作社持续健康发展。本文在对相关理论研究的基础上，结合榆林市农民合作社发展实际，得出以下结论。
（一）通过实地走访调研及问卷调查得出，当前榆林市农民合作社发展过程中主要存在的问题是资金投入严重不足、产品流通不畅、专业人才奇缺、管理运行无序。合作社发展主要的政策需求有财政政策、金融政策、市场服务政策、人才培养政策、规范管理政策等政策需求。
（二）当前榆林市农民合作社扶持政策在加速合作社发展、增加社员收入、提高社员素质、规范合作社管理、推动主导产业发展、促进农业产业化经营等方面取得了显著的效果，但仍存在日常监管不到位、政策供给不充分、政策供求不匹配、政策落实不到位的问题制约着合作社的健康发展，究其原因是因为当前榆林市合作社扶持政策执行监管不够、部门协同不力、政策研究不够深入、法律法规意识不强。
（三）本文从强化法律意识，依法依规监管、细化扶持政策，完善政策体系、强化政策执行，提高政策效果、突出薄弱环节，保障政策供给等方面提出了优化农民合作社扶持政策的意见，以期提高扶持政策的实效性，进一步推动合作社健康发展。
本文虽提出了完善榆林市农民合作社扶持政策的建议，供当地政府在扶持政策制定执行过程中借鉴。但受知识储备、个人能力、等因素的限制，本研究还有许多不完善之处希望在以后能有机会加以改进。
参考文献（略）