兰州市地下综合管廊有限公司管廊项目PPP模式应用难点及对策研究

发布时间:2020-10-11 16:54 论文编辑:vicky

本文是一篇项目管理论文,本文以兰州市地下综合管廊有限公司为研究对象,依据PPP模式相关理论,将其在实践过程中出现。

系列问题与操作难点进行分析,并针对这些难点,提出了解决对策,具体结论如下:1. 分析总结出该公司在应用PPP模式开展管廊项目时存在受政策影响较大、合作伙伴的选择不科学、融资造血能力弱和对项目管控不力的问题和难点。2. 针对受政策影响较大的难点,提出了深入研究PPP政策理论、争取管廊配套政策和明确政策风险分担的对策。3. 针对合作伙伴选择不科学的难点,提出了提高公私双方契合性、组建专业招评标队伍和完善社会资本方评价指标的对策。

第一章 绪论

1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
基础设施是城市的主要构成元素,是城市发展和人民生活的保障。完善基础设施建设是实现两个百年奋斗目标的根本前提。长期以来,政府承担着基础设施投资、建设和运营的主体责任,但是随着经济的快速发展,城市建设规模和密度逐步扩大,受经济下行压力影响,地方财政亦日趋紧张,与基础设施需求量大、前期投资大、回报周期长、投资回报率低的特点相互制约。不少城市基础设施建设步伐放缓,不能满足人民对美好生活的向往。
近年来,兰州市受减税降费和经济下行压力的双重影响,导致兰州市财政一般公共预算收入增速放缓。观察图1-1,2018年全市一般公共预算收入253.3169亿元,增幅为8.16%;2017年全市一般公共预算收入234.2001亿元,增幅8.69%,2016年全市一般公共预算收入215.4794亿元,增幅16.35%;2015年全市一般公共预算收入185.1993亿元。观察四年来兰州市一般公共预算收入的增长幅度是逐年降低的,现阶段急需探索更加广阔的投融资模式以满足基础设施建设的需求。
图1-1 兰州市2015年-2018年一般公共预算收入统计
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1.2 文献综述
1.2.1 国外PPP模式研究现状
英国在1992年首次提出了私人融资计划PFI(设计、建设、融资、运营和维护)。2012年,为了保障政府部门的利益,提高项目的成功率,在PFI的基础上,去掉私人部门对基础设施的运营责任,同时提高项目公司的注册资本金,政府持有项目公司的部分股权,即形成新型私人融资模式PF2。其主要特点:一是减少政府风险,将项目的工期延迟、预算超标、经营不力等风险交由私人部门承担。同时,英国政府不提供补贴。二是设置较长的运营周期,一般设置在25年到30年左右。三是以产出为基础,根据绩效考评结果向投资者付费。四是项目领域主要集中在交通、医疗和教育。五是较少采用特许经营模式,一般不涉及向使用者收费的问题。
法国采用PPP模式可以追溯到罗马时代。后来随着2004年合作法案的通过,正式引入了政府和社会资本合作的投资模式来建设公共服务项目。其主要特点:一是政府主导,政府持有PPP项目公司的大部分股份,通过完善法律政策体系规范PPP运行以及融资政策支持。同时针对不同领域组建专门的公共机构来监督管理PPP项目。二是颁布专门的PPP模式合同法律,特别对PPP项目前期的选择和评估以及合同执行过程中的管控十分重视。三是统筹协调PPP项目的短期目标与长期目标,合理预测可预见性的问题,灵活协商不可预见性问题。四是拥有成熟的承包商市场和专业的技术服务。并且有大量的专业服务机构参与到项目的建设和运营管理过程。[3]
澳大利亚主要将PPP模式应用于公益性的基础设施项目。运用法制去规范和约束公私双方的权与利,公私双方共担风险,以达到共赢的目标。其主要特点有:一是组建专门的管理机构;二是有明确的项目筛选标准;三是明确界定公私双方的权利和义务。私人部门既负责建设,又负责营运。公共部门承担项目建设质量和服务水平的监管责任;四是进行有效的风险管理。公共部门分担政策风险,
私人部门分担建设风险;五是保障私人部门的利益。对于达标的PPP项目,政府会向私营部门付费,使其在该项目中获得合理的投资收益;六是建立严格的审计和绩效评级机制。
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第二章 理论概述

2.1 PPP模式基本含义
PPP 模式的英文全称为 Public Private Partnerships,国务院将其译作政府和社会资本合作。自 PPP 模式诞生以来,引起国内外学者的聚焦,各方积极对其进行研究和探索。至今没有对 PPP 的概念形成统一的认定,不同的机构和不同的学者分别从不同的角度赋予其不同的理解和定义。主要有以下几种具有代表性的阐述,详见表 2-1。
表 2-1 关于 PPP 模式的定义
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2.2 PPP模式运作的必要条件
1、政府部门的有力支持。PPP模式通过公私双方合作提供公共产品或服务,在这过程中公私双方扮演不同的角色和承担不同的风险。虽然PPP模式会提高项目的运作效率,但是无论是什么项目、采取何种模式,政府的宗旨和责任没有变,在公共产品和服务中扮演着总领全局的作用,包括总体规划、协调各方关系及控制项目实施风险等。
2、健全的法律法规制度。PPP模式参与方复杂,需要法律法规对各方的权利、义务进行界定,划清风险,确保参与各方的利益。同时PPP模式跨越周期长,
包含规划、融资、经营、移交等多个程序,需要法律法规对操作流程进行明确,最大程度的发挥PPP模式的优点和降低风险。
3、具有专业化的人才队伍为支撑。运用PPP模式开展公共产品或服务的过程较为复杂,这就意味着项目执行中需要大量具有专业知识与经验的人才,尤其是同时掌握金融、法律、财务、工程建设等知识的复合型人才。同时,需要具有经验的第三方服务机构在项目前期准备、招投标、选择社会资本构成、协议制定与签署、后期运营等方面提供专业化的咨询服务。
4、市场资金充足。PPP模式既包括政府投资、社会资本,也包括其他间接融资。政府投资主要投向于无收益的公益性基础设施项目,对于有收益的基础设施项目,政府适当降低投资份额,主要采取提供优惠措施的方式吸引社会资本。间接融资是指除政府和社会资本外的一项重要融资方式,以银行和非银行金融机构贷款为主。直接融资是指借PPP模式吸引社会资本的投入,这类融资方式以发行股票和债券为主。然而无论何种融资方式都是建立在市场资金充足的情况之下,只有市场资金充足,才能有资金用于投资。
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第三章 兰州市地下综合管廊有限公司管廊项目 PPP 模式应用现状分析...............................13
3.1 兰州市地下综合管廊有限公司管廊 PPP 项目基本状况...........................13
3.1.1 兰州市地下综合管廊有限公司简介................................................13
3.1.2 兰州市地下综合管廊有限公司管廊 PPP 项目现状........................14
第四章 兰州市地下综合管廊有限公司管廊项目 PPP 模式应用难点的对策..............................26
4.1 积极破解政策制约...............................26
4.1.1 深入研究 PPP 政策理论..........................26
4.1.2 争取管廊配套政策支持.................................27
第五章 结论与展望................................ 36
5.1 研究结论.....................................36
5.2 研究不足与展望..........................37

第四章 兰州市地下综合管廊有限公司管廊项目 PPP 模式应用难点的对策

4.1 积极破解政策制约
有法可依是依法治国十六字方针的第一步。PPP 模式参与主体众多,涉及多方利益,各部门有不同的政策规范,发生矛盾时,不同的法院、仲裁机构会作出不同的评判。市管廊公司对 PPP 模式的应用离不开法律法规的保障,目前 PPP 模式开展比较顺利的国家和地区均有相关的法律法规作为指导。作为 PPP 模式的受益者,应该积极为完善法律法规作出贡献,在法律法规不明确的现阶段,要积极学习各部委发布的指导意见,如此才能应用好 PPP 模式。
4.1.1 深入研究PPP政策理论
市场经济是法制经济,PPP 模式是从现代市场经济体系比较完善的欧洲国家引进的基础设施项目运作模式,这些国家 PPP 模式的发展大多具有法律法规作为支撑。而我国至今尚未有法律层面的规定。如何将现行的法律运用于 PPP 项目中,项目各方又如何运用法律保护自己的权益仍是一个难点,这使得社会资本方对PPP 项目的运营存在顾虑,降低了积极性。这些现象表明我国 PPP 模式的健康发展需要一部符合我国国情的高质量法律予以保证。
我国 PPP 模式立法主要经历了试点(1980-2000 年)、探索(2000-2013 年)、统一立法阶段(2014 至今)。以国家发展改革委印发的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》为起点,六部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》为突破,国务院法制办于 2017 年发布关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》为主要成果。根据市管廊公司 PPP 模式的应用实践,建议在 PPP 立法时明确以下几点:一是 PPP 的特征和内涵。二是管理体制和相关利益方的职责分工。三是统筹制定政府决策与相关审批程序。四是明确选择社会资本方的法律依据。五是完善 PPP 项目退出机制。六是明确争议解决机制。七是明确 PPP 项目土地权属。
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第五章 结论与展望

5.1 研究结论
目前在我国,关于管廊项目的PPP模式应用仍处于探索发展阶段,理论和实践研究还有待进一步的完善。但是根据国内外的实践案例表明,在基础设施项目和公共服务领域应用PPP模式可以推进市场化运作和投资主体的多元化,既能拓宽城市基础设施的融资渠道,减轻地方政府的财政负担,又能提高基础设施的运营管理水平,实现基础设施项目和公共服务在投资、运营、管理方面的可持续性,加快政府职能转变。兰州市管廊公司应用PPP模式开发管廊项目是大势所趋,但是在应用PPP模式的过程中存在许多的问题和难点,本文以兰州市地下综合管廊有限公司为研究对象,依据PPP模式相关理论,将其在实践过程中出现一系列问题与操作难点进行分析,并针对这些难点,提出了解决对策,具体结论如下:
1. 分析总结出该公司在应用PPP模式开展管廊项目时存在受政策影响较大、合作伙伴的选择不科学、融资造血能力弱和对项目管控不力的问题和难点。
2. 针对受政策影响较大的难点,提出了深入研究PPP政策理论、争取管廊配套政策和明确政策风险分担的对策。
3. 针对合作伙伴选择不科学的难点,提出了提高公私双方契合性、组建专业招评标队伍和完善社会资本方评价指标的对策。
4. 针对融资造血能力弱的难点,提出拓宽融资渠道、提高资金使用效率和重视人才培养的对策。
5. 针对项目管控不力的难点,提出了强化过程管理、建立跨部门协调机制、提高风险识别和防控能力、实施全周期项目绩效管理的对策。
总之,应用PPP模式开展管廊项目能否成功的关键就在于,既需要公私双方的通力合作,也需要肥沃的政策土壤。市管廊公司应该要未雨绸缪,积极的向政府建言献策,变被动为主动,督促政府出台配套的政策,改善PPP模式的应用环境。同时,市管廊公司也应该充分利用好政府出资方的优势,积攒经验,充分挖掘自身的商业价值,拓宽收益渠道,使得PPP模式的应用更加多元化,达到提高管廊公司的经济效益、减轻政府财政压力和提高城市基础设施水平的目的。同时加强全生命周期的监督管控工作,对PPP模式的应用保驾护航。
参考文献(略)
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